WTO争端解决机制的效率思维导图

像WTO这样的多边经济组织之所以要建立争端解决程序,归根结底是为了解决合作信心问题。争端解决机制为政府提供了一个外部的承诺工具,迫使其遵守自由化承诺,否则将受到惩处。但众多经济组织的运行情况已经说明,争端解决机制本身并不能达到这一目的。如果不能通过制度设计和实际运行有效预防成员违反协定的行为,那么合作信心仍然无法建立。

理论上,只要WTO成员认为其他成员的政策措施损害了自己的贸易利益,就能够向WTO提起申诉,从而正式启动争端解决程序。但如果受损方主张权力时有许多潜在的障碍或成本过于高昂,超过了得自贸易伙伴采取经济自由化措施的预期收益,受损方或者选择不申诉,默认有争议措施的存在,或者诉诸于其他国际或区域协定的争端解决机制,甚至还可能会通过类似美国“301条款”的单边措施解决,从而实际降低争端解决机制的效率和削弱WTO的影响力。

在专家小组报告发布前解决的争端通常被称为在早期阶段解决的争端。WTO规定,DSM谋求的优先目标是一项可为争端各方相互接受且符合适用协定的解决办法。在这方面,争端的早期解决方式具有明显优势。首先,争端方通过相互间的磋商主动灵活解决争端,避免了正式裁决对当事方国际声誉可能造成的不利影响。其次,从国际机构运行的角度来看,以这种方式解决的争端相对耗时较少,机构及其成员支付的法律成本相对较低,有争议贸易政策造成的危害相对较轻,并且不会出现败诉成员拒不接受WTO正式裁决、削弱其权威的状况。因此,我们认为,在一个更有效率的争端解决机制中应该有更高的早期解决比例。

以裁决方式解决争端的目的,就是尽量降低早期阶段争端方讨价还价过程中权力政治的影响,帮助当事各方获得与其多边承诺一致的、有约束力的解决办法。在DSM的实际运行中,专家小组/上诉机构的裁决及其推理过程还经常被以后的争端解决机构引用,从而进一步影响WTO未来的决定。专家小组/上诉机构裁决的公正性也因此成为备受关注的问题和我们对WTO争端解决机制进行效率评价的另一个重要标准。

如果专家小组/上诉机构确认争端所涉及的贸易措施违反了任何适用协定,争端解决机制的首要目标通常是确保撤销这些措施。因此本文用被申诉方是否按照申诉方的要求实行了贸易自由化,即争端的政策效果这一指标来衡量WTO争端解决的结果。尽管单独用这一指标来考察整个机制的效率过于单薄,但如果仅将其用于衡量争端解决结果,优点却非常明显,不仅更加符合DSM的制度设计,而且充分考虑了正式裁决对WTO成员贸易政策制定的影响,还涵盖了占所有案件半数以上、在早期阶段解决的争端。

三WTO争端解决机制效率分析

理论研究认为,在集体报复的基础上,国际机构框架下的多边实施机制能平衡世界贸易力量的不均衡,预防成员特别是大国对多边承诺的违反,便利国际合作。

GATT并不是严格意义上的国际组织,因此没有严密的组织和规则,甚至没有规定争端解决机构,成员间的贸易争端主要通过谈判方式解决。在这种情况下,显然不存在集体报复的制度基础。GATT的这一特性直接导致多边规则的威慑力严重依赖于成员自身的报复能力。普遍的看法认为,与GATT时期相比,WTO的争端解决机制具有更强的约束力。但新的争端解决程序也没有建立集体报复机制。《WTO关于争端解决规则及程序的谅解》(DSU)第22条规定,如果争端解决机构的建议和裁决在合理期限内没有得到执行,争端方有20天的时间进行协商以达成双方均可接受的补偿。在没有达成协议的情况下,争端方可以要求WTO授权中止其对有关成员国的减让或其他义务(即报复)。由于关税是减让的主要部分,中止减让实际上允许争端一方对不遵守WTO裁决的另一方暂时停止以前数轮多边谈判达成的关税削减义务(即提高关税),直至裁决被执行。从以上规定可以看出,在WTO体系内,提起和实施贸易报复仍然依赖于参与争端的某一方而不是WTO全体成员,WTO既没有权力也没有单独的机构对不遵守裁决的国家直接实行制裁。