白宫向国会低头，布什拿中国开刀思维导图

李焰 文， 发表：《华盛顿观察》周刊/2007年第14期(2007年4月18日);学术交流网/美中关系评论/2007年4月19日转发

AFP/Mandel Ngan“中美的蜜月已经结束了!”美国卡内基国际和平基金会(CEIP)高级研究员、贸易问题专家舍尔曼•卡兹(Sherman Katz)在评论新一轮中美贸易纠纷时对《华盛顿观察》周刊说，“过去五年里，在中国没有完全履行WTO的义务时，美国一直寻求制裁之外的应对方法(如，缓和的谈判手段)。这是因为美国人很赞赏中国为了加入WTO而不得不改变3,000项法律以与之配合的勇气。同时，华盛顿意识到，中国中央政府需要付出非凡的努力，让各地方省份按照国际规则办事，尤其是在知识产权保护的问题上。但到目前为止，我们似乎还没有看到中国政府的这份努力。”

当美国贸易代表苏珊•施瓦布(Susan C. Schwab)4月9日宣布美国政府向世界贸易组织(WTO)提出了针对中国的两项贸易诉讼时，中国感受到本年度来自华盛顿的第三下贸易“大棒”。2007年2月，美国以“中国为一些出口行业提供政府补贴”为名，一状告到WTO。之后，中美贸易的寒风愈刮愈猛。3月30日，美国商务部宣布对中国出口美国的铜版纸产品征收临时反补贴税，改变了美国坚持了23年的不对非市场经济国家实施反补贴法的贸易政策;而在施瓦布宣布的新一轮诉讼中，美国更是一气呵成，两状连告，指责中国打击盗版不力，并限制美国电影、音乐和图书产品进入本国市场。

纠纷不会演化成贸易战!这是华盛顿的贸易专家对此事的一致看法。如果说卡兹的评论道出了中方的责任，那么更多的美国专家指出：布什政府对中国“变脸”的主因是承受不住国会的压力。

“美国国会一直担忧对华巨额贸易逆差，而白宫则负担不起无视这一担忧的后果。”美国企业研究所(American Enterprise Institute)的经贸问题研究员菲利普•利维(Philip I. Levy)在接受《华盛顿观察》周刊采访时说，“美国宪法规定：国会--而非总统--对贸易问题承担责任。虽然国会暂时将贸易主导权委派给了布什总统，但白宫的这一权力即将到期，因此，白宫必须非常认真地考虑国会的请求，特别是在国际贸易问题上。”

利维进一步指出，2008年总统选举日益临近，如果贸易问题成为选举的热点议题，中美关系有可能受到选民的情绪化立场影响。但目前来看，美国民众对于贸易的热衷度并不高。

WTO缓冲期已过，中国步伐仍旧缓慢……

尽管布什政府在中东、反恐等问题上行事向来强硬孤傲，但他上任六年来在对华经贸政策上身段却颇为柔软。中美贸易逆差已经达到2,320亿美元的高点，人民币升值脚步仍旧缓慢，布什却一直避免对中方进行贸易制裁或是到WTO对簿公堂。美国财长鲍尔森上任六个月内三访中国，次次都是“好言相劝”，不愿挥起大棒。然而，当中美间平和的经贸关系艰难地挺过2006年之后，终于还是跌了跤。

“这次中美贸易纠纷的导火索是几个因素的综合体。”美国企业研究所(American Enterprise Institute)的研究员克劳德•巴菲尔德(Claude Barfield)对《华盛顿观察》周刊解释说。中美不断升高的贸易逆差，布什政府承受的国会压力，还有，华盛顿与北京进行了六年的经贸谈判，却没取得实质性成果，这让白宫对中国的贸易改革失去了耐心……这些因素纠结起来，共同导致了这次纠纷的爆发。

曾担任美国贸易办公室咨询顾问的巴菲尔德强调：“更重要的是，中国加入WTO已满五年，在一些领域开放市场的缓冲期已过，但是中国的行动步伐仍旧缓慢，尤其是在金融改革、保护知识产权等领域并没有兑现入世时的承诺。基于此，美国对华采取行动不光是为了本国的利益，也是维护WTO体系的合理运转。”

在美国对华的出口中，各种形式的音像和电影产品数量很大。卡兹认为，中国规范市场的层次仍然停留在限制那些涉及敏感政治问题的音像产品，而非从保护知识产权的经济角度考虑问题，导致大量盗版音像制品在华屡禁不绝。因此，中美才不可避免地在这一领域产生摩擦。

“作为今日WTO框架下出口量数一数二的国家，中国应该看到自身利益和全球利益的联系。我想，中国领导人在这一问题上应该更加务实一点，”卡兹说。根据WTO发布的数据，截至2006年中期，中国已经超过美国，成为世界上第二大出口国，目前仅次于德国。按照中国平均每年20%以上的出口增长速度，它几乎笃定要在2008年超越德国这个欧洲古典型经济列车，坐上世界第一大出口国的宝座。

美国布兰迪斯大学(Brandeis University)经济系与国际商业学院副教授、布鲁金斯学会客座研究员卡德•波恩(Chad Bown)对《华盛顿观察》周刊说：“美国对中国的举动显示，布什政府迫于来自国会日益增长的压力，如果不做点什么，国会可能会亲自出马采取行动。”

早在2005年2月，纽约州民主党参议员查尔斯•舒默(Charles Schumer)和南卡罗莱纳州共和党参议员林西•格雷厄姆(Lindsey Graham)就曾经提出过著名的《舒默修正案》，指责中国政府人为地把人民币汇率跟美元直接挂钩，使得中国出口商品在价格上得到了15%到40%的优势，也就是平均27.5%的优势。他们动议，如果中国在6个月内不采取行动调高人民币兑换美元的汇率，美国将对进口的中国产品征收27.5%的关税。

波恩说，这些压力迫使布什政府采取了很多暗地或明确针对中国而来的贸易行动，如签订韩美自由贸易协定(KORUS FTA)，还有最近的三下经贸大棒。除此之外，WTO还在协调解决另外几件中美之间的贸易纠纷，其中包括2006年3月美国提交的中国对进口汽车零配件进行歧视性待遇的告诉。由此可见，中美经贸摩擦积蓄已久。

那么，布什为何选择此时对华“开刀”?利维说，这是布什向国会山的民主党新贵们做出的让步，以换取国会在审议美国对外签署的自由贸易协定时高抬贵手。

按利维的话说，中美贸易逆差让国会议员们十分担忧，而人民币汇率长期被低估的事实同样让他们心里不安，不断向白宫施压。另一边，白宫则非常希望得到贸易授权的延期和诸项贸易条约被顺利通过，因此不得不在对华贸易领域对国会做出必要的妥协。

WTO是贸易战的防火墙

美国的贸易大棒并没有吓倒中国。华盛顿这边刚刚提起对华诉讼，中方就严正表示，美国政府就知识产权问题到世界贸易组织投诉中国不是一个明智的做法，将严重损害双方在知识产权方面业已建立的合作关系，对双边经贸往来带来不利影响。美国有些媒体甚至担心，中国会因此采取报复性行为，在讨论诸如伊朗、朝鲜和苏丹这样的国际政治议题时给美国“脸色”看。

然而，受访的几位贸易专家将这一纠纷视为贸易大国间的正常摩擦。就像卡兹所言：“中美纠纷几乎不可能发展到贸易战的地步。双方都理解彼此在双边关系中日益增长的相互依存性，也明白关系一旦破裂，将对整个世界造成怎样的冲击。”

利维积极称赞了中国以往处理国际贸易问题的冷静态度。“我对中国政府在很多国际贸易问题上做出的积极努力印象非常深刻。无论是它应对WTO在某些问题上的阻碍或缺陷，还是将各方冲突限制在一定范围内而不牵涉其它领域的气度，都值得肯定，”利维说，大国间的贸易出现这样那样的问题很正常，就算是美欧这样的盟友，其贸易纠纷也从没有断过。

“当然，如果中国在不久之后对美国的制裁进行某种回应，人们不会感到惊讶或不解。”波恩对《华盛顿观察》周刊说，“但中国的做法应该不会是关税上的报复，而是在WTO框架下的合理运作。我猜，中国很快就会向WTO递交它的贸易申诉。中国可能会挑战美国(或其它国家)运用反倾销手段限制进口的举动，要知道，作为出口大国，中国往往是国际上最容易被这一贸易武器针对的国家。”

利维和波恩都承认，WTO机制下一个非常好的优点就是为成员国解决贸易纠纷，避免纠纷演化成广泛的贸易战。根据WTO纠纷解决机制的有关规定，诉讼被提出之后马上有为期60天的磋商期，诉讼双方将在此期间努力通过谈判解决问题。 如果磋商未能达成一致，世贸组织将成立专家小组进行裁决。利维相信，专家小组应该会给中美以平等的听证机会进行申诉。如果WTO顾全中美双方的共同利益，这场纠纷最有可能的结局是WTO发布无偏袒的法令，或宣布美国的申诉作废，或找到一方违反国际义务的证据，宣布某一方胜诉。

站在美国的处事角度，波恩认为，美国能将中美贸易纠纷送到相对透明、公平的多边框架中解决，本身就是个正确的方法。“对于那些支持以法规为主导、无歧视性贸易体系的人而言，他们更希望看到这样的结果，而非美国在处理国际问题上惯用的单边主义。”

然而，利维不忘提醒，美国这样做要承担一定的风险：“如果中国将这一纠纷解读为美国对中美关系在广义上的打击，而非在贸易领域内采取的有限制裁行动，那么事态发展就有危险了。我希望这样的事情不会发生，贸易领域的问题就让它保持在这一层次。中美在伊朗、朝鲜、苏丹等国家问题上拥有共同的政治利益，不该为此事破坏了两国在这些领域的合作。”

卡兹更是坦白地表示，“如果贸易纠纷真的影响了中美在国际政治领域的合作，那一定是中国的领导人‘太聪明’了，以至于混淆了高代价的核武器问题与经济摩擦之间的厉害关系，搞不清孰重孰轻。”

选举年潜在的“贸易”导火索

在利维看来，中美经贸关系处于一种非常奇怪的境地，拉紧双方贸易神经的美国国会和中国政府都处于矛盾的思维当中，而白宫和美国财政部则夹在二者的利益拉扯之间，左右为难。

“美国国会怀着错误的动机对中国采取了正确的行动，”利维对《华盛顿观察》周刊说，议员们呼吁人民币升值的努力是正确的，但是其理由则是中美的贸易逆差过大。因果之间并没有紧密的逻辑联系。

美国的经济学家们早已指出，美国的贸易逆差是由于结构性的财政赤字过高造成的。解决这个问题就要对美国公共财政进行变革，提高家庭储蓄率，而非不遗余力地压人民币大幅度升值。那样做只能把中国推向通货紧缩的危险境地，同时中国的贸易顺差却不会因此减少。

“中国的矛盾是，它出于正确的考虑却实行了错误的政策。”利维说，“中国更关注储蓄和投资平衡，担忧其金融体系因为过快的货币开放而受损--这是合情合理的考虑，却因此将汇率一直保持在被低估的水平上，同时积累更多的外汇储备，惹得美国担忧。”

布什政府理解国会的立场，也明白中方的谨慎，因此在处理中美经贸关系时必须瞻前顾后。即使白宫知道议员们号召对华采取单边贸易行动的政策是被误导了，却不得不承认，这样的呼声在国会山上却越来越有市场。

“如果中美贸易问题成为2008年总统选举的热点，将是一件非常危险的事情。”利维提醒说。

然而，这种可能性似乎比较小。尽管美国目前的经济走势较强，但选民们似乎对国际贸易问题不太关心。从过往选举年的记录来看，贸易自由派们很少能取得主要的政治优势。

巴菲尔德强调，“长期来看，无论是美国哪个党派的总统当政，都会倾向于在对华贸易问题上实行和平的对话策略，而非对抗政策。”

当然，中美间的贸易摩擦并不会就此停歇，就像波恩所言，“今后你可能会继续看到美国针对中国的反倾销进口限制，或是反补贴的案例出台，或是其它各式各样的纠纷案例被送上WTO。”

李焰 ，《华盛顿观察》周刊 2007年第14期，4/18/2007

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