关于黄河污染成因及其治理的法制思考思维导图

根据《2004年中国环境状况公报》显示，黄河水系已属中度污染。44个水质监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为：36.4％、34.1％和29.5％。主要污染指标为石油类、氨氮和高锰酸盐指数。黄河省界断面水质较差，14个水质监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类占21.4％、Ⅳ～Ⅴ类占42.9％、劣Ⅴ类占35.7％。在省界断面中水质最差的为甘肃―宁夏交界的中卫下河沿断面、宁夏―内蒙古交界的拉僧庙断面、山西―陕西交界的河津大桥断面、陕西―河南交界的潼关吊桥断面和山西―河南交界的润城断面，水质为劣Ⅴ类；其次为河南―山东交界的刘庄断面和青海―甘肃交界的民和桥断面，水质为Ⅴ类；其余省界断面水质达到或优于Ⅳ类水质。据《2004年中国环境统计年报》，黄河流域废水排放量达39.5亿吨，比2000年增加了13.8亿吨；主要污染物ＣＯＤ年排放量已占到全国排放总量的13.3％。 河流污染伴随的是巨大的经济损失。有关资料显示，中国黄河流域的河水污染每年造成的经济损失约115亿元至156亿元。黄河流域每年因水污染导致工业用水成本增高、产品质量下降带来的损失约23亿元至32亿元，黄河水污染给农业造成的损失每年最高达33亿元。 不仅如此，沿黄地区许多农田被迫用污水灌溉，对区域内居民健康带来危害。据初步测算，区域内每年人体健康损失达22亿元至27亿元。黄河水污染同时还带来水资源价值损失、城镇供水损失，并增加了处理污水的市政额外投资，每年总损失近60亿元。 如今，通过记者的镜头摆在我们面前的部分残酷现实是：河南省三门峡市出现了“守着黄河买水吃”的怪现象；内蒙古包头市民吃不到一条黄河鱼；甘肃省白银市四龙镇民乐村“臭水入村、毒水浇地、脏水进肚”，黄河水成“三害”；山西省介休市松安村用被污染了的黄河支流汾河水浇地，致使200亩玉米及杨树死亡；山西临猗县牛杜村村民因黄河水环境被污染，年龄在40至60岁的村民中，患脑血栓、瘫痪和癌症的人数逐年增加。

（一）制度方面原因

在博弈论（Game Theory）中有一个著名的哈丁公用地悲剧理论。理论提出者哈丁利用一个牧场放牧牲畜的模型，揭示了当众多消费者共同面对一种对公众开放的资源的时候，必将会出现滥用资源和破坏生态环境的现象。因为草场是公共的，畜群是私人的，每个牧民都从私人的牲畜中获得直接利益（因为多养一头牲畜就多一笔收入），而只承担由于过度放牧所产生成本的一部分，这就促使每个牧民饲养更多的牲畜。由于个人的边际成本小于社会的边际成本，纳什均衡的总饲养量大于社会最优的饲养量，黄河水作为一种公共资源，企业和个人都会为了自身收益最大化而无限制地向河流中排放污水，也会只考虑自己的方便而向河水中乱扔污物。这会导致环境的外部不经济，生产者和消费者最终都无法使用河流水体。解决办法是重新界定财产权或使用权，实现环境外部不经济的内部化，也就是使生产者或消费者产生的外部费用进入它们的生产和消费决策，由它们自己承担或“内部消化”。对此，实际的措施是明确黄河所有权并使之具体化，同时公共管理机构或通过制度创新，将河水的清污费用“内化”为企业的成本，或是通过制裁措施增加个人污染河水的成本。没有这些措施，黄河就会像“哈丁公用地悲剧”一样被人们共同破坏。而我们针对于黄河水污染的治理在制度上缺乏统一性、明确性。根据我国宪法第九条第一款规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。但由于没有明确中央、地方、部门及公民的基本权利和义务，因此造成了事实上的主体虚空，形成了自然资源利用利益分配上的矛盾，从而导致了严重的资源浪费和生态破坏。又由于缺乏专项立法的保障或自法本身存在着法律的规定太笼统、太原则，缺乏可操作性；环境资源法律基本上没有明确运用江河流域综合治理的模式，相互之间缺乏有机联系和内在统一；法律和政策的制订缺乏公众的有效参与，法律和政策的正确度和公众的接受度还不高等原因，难以形成有力的约束机制和有效的激励机制。在实际生活中，我们经常可以看到黄河沿岸的环保部门对区域内的黄河都负责，又同时每个环保部门又都不负全责。也就出现了上个黄河区域的水污染还没治理，下个区域的黄河水又被加重污染，谁都没有对黄河的污染负责的现象。所以，目前黄河的“哈丁公用地悲剧”状态依然存在。

（二）现存规则实施方面原因

在现存规则和实际的实施之间存在着很大的差距，有了规则不等于得到了实施。下面我们通过一个模型来论述政府与企业之间在污染治理中的互动关系：这个博弈模型的参与者包括政府和污染源工厂。政府将选择检查或不检查，工厂将选择治污或不治污，下表概括了不同的组合。C 表示政府对公共环境的治理成本（Ca）和检查成本（Cb）之和，c 表示工厂的治污成本，P表示对工厂的处罚。考虑到污染扩散后再加以治理成本会增大，所以显然 Cａ>c。

上表表示为达到理想的治污效果，政府和污染源工厂间的不同决策中的成本支付组合。表中负值代表成本支出，0代表无成本支出，其中P-C代表政府检查而工厂没有治污，对工厂所进行的处罚和检查成本间的差额（一般Ｐ＞Ｃ）。 设政府检查的概率为Ｑ，工厂治污的概率为Ｒ，那么当Ｒ一定时，政府检查（ Ｑ＝１）和不检查（Ｑ＝０）期望成本通过联立方程计算可得Ｒ＊＝１－Ｃｂ／Ｐ，即：如果工厂治污的概率大于 １－Cｂ／P，政府的最优选择就是不检查；如果工厂治污的概率小于 １－Cｂ／P，政府最优选择为检查；如果政府治污的概率等于 １－Cｂ／P，政府则随机选择检查或不检查。当政府的检查概率 Q 一定时，工厂选择治污（R＝１）或不治污（R＝０）的期望成本通过联立方程计算可得Q＊＝ｃ／Ｐ，即：出现的那什均衡为，如果检查概率小于ｃ／Ｐ，工厂最优选择为不治污；如果检查概率大于ｃ／Ｐ，工厂最优选择为治污；如果等于ｃ／Ｐ，工厂随机选择治污或不治污。可见，在治污成本 ｃ 一定时，处罚（Ｐ）越大，Ｑ＊越接近于０，政府检查的概率越易大于Ｑ＊，工厂选择治污的概率就越大。我国目前所处状态为情况（３），即政府检查而工厂不治污。由上述分析可以得出，当加重处罚时，工厂不治污的比例 Ｃｂ／Ｐ就会减少，最后工厂迫于处罚压力而治污，即达到次优状态情况（1），然而在现实中却造成黄河水污染严峻的现状，可以说这与环境行政部门有法不依、执法不严、处罚不重有直接的关系。 我国环境立法始于七十年代，几乎与发达国家同步早于许多发展中国家。20世纪80年代以来，环境立法更是几乎年年有法律，甚至是一年有几部法律通过。但是，具有讽刺意味的是：就在环境立法发展最为快速的年代里，淮河形成全流域污染、珠江三角洲污染严重、黄河中度污染、长江连年水患等等，好像几乎每部环境法律都没得到真正实施。在现行的《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国河道管理条例》、《征收排污费暂行办法》、《水行政处罚实施办法》、《环境保护行政处罚办法》、《污水处理设施环境保护监督管理办法》等这些相关法律、法规以及名目繁多的各个地方有针对性的法规、规章中都有黄河水污染处罚的模糊的或是明确的规定，不可谓不严格。但在现实中却没有得到实施或有效的实施。笔者认为其主要原因有：１、地方保护主义对经济利益的单一追求，妨碍了法律的实施，在黄河沿岸工厂排出未经处理或处理不达标废水的排污口随处可见。而地方政府对此却采取了“睁一只眼，闭一只眼”的态度，放纵这种行为。２、环保资源法律的实施部门呈多元化，部门之间在执法和政策制订上缺乏沟通而且处罚权的归属存在弊端。如作为黄河流域管理机构的黄河水利委员会，其性质是行使行政单位职能的事业单位，但它对于水质监测结果不符合规定的情况，只能向相关区域的环保部门建议处罚权而没有直接的处罚权，这无疑阻碍了它的有效运作。３、社会意识、政绩取向等思想领域的不科学，也间接导致了对黄河水污染相关法规有法不依，执法不严，违法不究的状况。人们包括部分政府官员普遍关注的是眼前的利益，忽视了人对自然环境的依赖。

当然造成黄河水污染的原因是多样的。除了以上的两点以外，还有诸如黄河水的人为无节制浪费，是造成黄河断流的原因之一，而由于黄河水量的减少又引起了黄河自身水体净化功能的丧失；黄河流域工业结构不合理、历史欠账多，长期以来沿袭低投入、高消耗、重污染的发展模式，小造纸厂、小化工厂、小制革厂等重污染型企业发展很快，数量不断增多；缺乏科技、资金支撑，防污治污能力差。大部分地区废水处理还停留在原始阶段，少部分企业拥有废水处理设备，但由于成本的昂贵，经常是环保部门查时开，不查时关的状态。生活用水污染、农业污染的废水更是处于不处理状态等。

相关资料表明2005年上半年，黄河污染程度首次超过淮河，这自然引起了多方的关注。如何进行黄河水污染治理，成为各界关注的焦点。运用多种方法对其进行综合治理是大家普遍同意的观点。但对其中最重要的方式依法治黄，却产生了争论。其围绕是否应该制定一部专门针对黄河治理的《黄河法》而展开。多数人认为目前在黄河治理上缺乏对整个流域的综合治理，急缺一部有利于上下统一的专门法《黄河法》来解决这个问题。笔者在为黄河法制不健全大声疾呼的同时也在考虑一个现实问题：当我们为了解决黄河问题时要制定《黄河法》，那长江治理就需要一部《长江法》，淮河治理需要《淮河法》，以此类推我国七大主要江河流域都要有一部相关法规来解决特殊问题。这样是否会造成我国流域立法在基本原则、基本制度等方面的不统一，导致流域法制的支离破碎呢？笔者认为在建设我国法治过程中，有法不依，执法不严，违法不究，知法犯法的情况要比法制不健全的危害大的多，因为这些行为损害的是法自身的权威，没有权威的法即使制定又能产生多少效果呢？现存的水污染治理相关基本法规、国务院及其有关部门也颁布的一批行政法规和规章，为依法治水治污、依法保护资源环境提供了法律保障，这些法律法规都和黄河面临的问题有或多或少的关系。因此，说黄河治理缺少法律依据是不符合事实的。勿庸置疑，现有的法律法规存在一定的局限性和滞后性，并且没有得到很好的实施。目前的重要问题并不是无法可依，而是有法不依和需要进一步完善环保和资源法律体系的问题。加强现有黄河治理相关法律、法规的实施是现在的当务之急。政府首先要把发展经济和保护环境的指导思想落实到实处，真正的走新型工业化道路。加之地方政府官员的政绩要把环境保护纳入考核体系，从意识上认识到保护环境的重要性。同时，加强环保执法部门的执法力度，污染环境轻者处罚，重者刑罚。而且强化污水排污申报登记和排污许可证制度、严格排污费征收，污染治理实行市场化运作，鼓励污染治理企业投标、竞标等。我国现存的水污染治理的相关法规虽然存在着很多欠缺，但如果真正落实现有法律、法规在一定程度上是能遏制住现存的黄河水污染势头的。笔者认为目前要解决黄河污染问题只靠一部《黄河法》是远远不够的，“头痛医头，脚痛医脚”的方式不能解决黄河的根本问题。

在比较目前存在的各种观点后，结合自身的理解，笔者认为由于我国的七大江河流域的水污染具有诸多的相似性，所以在修订现有法律、加强法律的实施力度、运用经济手段辅助推行的同时，可以综合我国七大江河流域的情况，细致考察，制订一部具有很强实际操作性的《中华人民共和国江河流域管理法》，作为中国水治理的基本法。所谓的江河流域综合管理，就是全面考虑整个流域的生态资源状况而采取的一系列管理方法和措施，改善全流域的规划，促进生态保护、水的有效利用，合理开发森林、土地和水生资源等，以求经济和社会利益的最大化，形成公平的、可持续发展的流域环境系统。具体要求是：确立统一的污染监测、管理和信息发布体系，避免多部门联合导致的利益扯皮、监管不到位；建立入河污染物总量控制制度和省、市、县界断面水质、水量双控制制度，强化七大流域水环境保护的统一监管，建立总量控制指标、水环境质量指标考核制度，特别要加大跨界断面水质监测和考核力度，纳入地方政府政绩考核指标；建立公众参与机制，加大政府和企业的压力，有效制裁违法排污，同时强化环境准入和淘汰制度，加大对工业污染的防治力度；在资金投入有限的情况下，优先保证上游的污染治理，有序有效地进行污染治理，确保治一段好一段，避免造成的花钱不奏效或“花大钱收微效”的局面。这个方法的实施要靠专门针对江河流域管理的法律以及合理的管理机构设置。这也是借鉴国外江河流域管理注重流域立法的先进经验，把流域管理的法治化作为流域管理的基础和前提的立法活动。这种方式要比迫切的制订出一部不成熟的《黄河法》，要更具有现实和长远的意义。在加强现有法律完善和实施的同时制订《中华人民共和国江河流域管理法》有其现实的制定基础和可行性，它的意义不仅存在于对我国七大江河流域的综合治理，还存在于中国法律体系的健全和统一。