我国自然资源纠纷及其解决机制略论思维导图

二、自然资源纠纷解决机制的现状考察及其缺陷分析

（1）行政调解。资源纠纷行政调解的行政主管机关包括解决资源权属争议的各资源监督管理部门和解决资源污染、破坏争议的环境保护管理部门。资源行政调解的主要对象是资源侵权纠纷，也包括资源权属纠纷。原则上对资源行政案件不作调解。行政调解是诉讼外调解，不是诉讼的必经程序，不得以纠纷正在调解为理由剥夺当事人的诉权。如个人之间，个人与单位之间因水资源破坏发生纠纷，请求水行政主管部门调解，如对调解不服的，只能以原纠纷当事人为被告提起民事诉讼，而不能以行政机关为被告提起行政诉讼。行政调解达成一致意见，可以制作调解协议书。行政调解协议书一般不具有法律强制力，只能依靠双方当事人的自觉履行实现。

（2）行政处理。根据我国各类资源保护法律规定，行政机关在调解资源纠纷案件时，只能对不能达成调解协议的资源权属纠纷作出行政决定，而不能对申请调解的资源侵权纠纷作出行政处理决定。行政机关就资源权属纠纷作出的行政处理决定一般不是终审决定。但由国务院对跨行政区水事纠纷或者矿产资源纠纷作出的行政处理决定除外。行政处理是国家对自然资源管理实施行政干预的一种手段。

（3）行政复议。因资源行政纠纷提出行政复议的情况有两种：一是资源行政管理机关对不能达成调解协议的资源权属纠纷作出的行政处理决定；另一种是资源行政管理机关对行为人实施的污染、破坏资源等违法行为给予的行政处罚。行政复议是依当事人申请的行政行为，不是行政诉讼的必经程序（除法律规定为终局复议的情形外），对行政复议不服的当事人或行政相对人可以向法院提起行政诉讼。因此，行政复议只是解决资源纠纷的主要监督程序，而不是终审程序。

（1）民事诉讼。对于资源污染破坏、资源承包经营等资源民事侵权纠纷，都可以采用民事诉讼程序解决。按照我国《民事诉讼法》规定，资源纠纷当事人在案件审理过程中，可以向法院申请调解，法院调解书具有法律效力。法院调解有利于快速、简便、经济地解决资源纠纷，有利于维护双方当事人的友好关系，是一种比较可行的资源纠纷解决方式。

（2）行政诉讼。行政诉讼解决资源纠纷适用《行政诉讼法》的有关规定。可以提起行政诉讼的主体包括资源权属纠纷当事人、作出行政处理决定的行政管理机关和作出行政处罚行为的行政管理机关。行政复议不是行政诉讼的前置程序，对行政机关行政处理决定不服的资源权属纠纷当事人既可以提起行政诉讼，也可以申请行政复议。

（二）我国自然资源纠纷解决机制的缺陷分析

我国对于资源纠纷的解决没有制定专门的法律，各类资源纠纷的解决方式和程序散见于自然资源保护单行法和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《刑法》等相关法律之中。虽然现有的纠纷解决机制基本上覆盖了可能出现的各种资源纠纷。但是，仍存在一些问题，表现在：

另外，我国资源纠纷解决机制存在的问题还呈现出如下特点：

借鉴美国的“以替代方式解决纠纷”的方法，完善我国的资源纠纷自行解决方式。重视调解在资源纠纷解决中的作用，改变立法长期以来比较重视行政调解的现象，逐渐弱化行政调解对资源民事纠纷的处理，充分发挥基层调解组织、民间调解组织的作用。一是重视基层调解组织，尤其是农村基层调解组织的建设；二是成立专业调解事务所，完善第三方调解；三是加强调解、仲裁程序立法，针对不同的资源纠纷，对调解、仲裁程序作出明确规定。再者，应重视仲裁在资源纠纷解决中的运用。随着资源纠纷数量的增加，专业技术性越来越强，建立资源纠纷的仲裁制度十分必要。通过修订各单行自然资源法或者专门立法，将仲裁作为与民事诉讼并列的纠纷解决方式供当事人选择，以发挥仲裁快捷、公正处理资源纠纷的优势。同时尽快建立和完善基层仲裁工作机构，并制定配套的规章制度。

２．行政解决方式的完善

行政解决方式是我国解决资源纠纷的主要方式。长期以来，我国行政机关解决资源民事纠纷实行“行政处理在先”原则。但从国际上解决民事纠纷机制发展的总体趋势看，行政权力原则上不介入当事人之间私法上的权利义务之争。在一些司法至上的国家，基于私法自治和分权制衡原理，不仅民事纠纷均由司法机关或仲裁机关处理，而且一些行政纠纷也通过司法机关处理，更谈不上由行政机关处理民事纠纷了。可见，我国行政机关解决资源民事纠纷的问题有必要作完善。

（1）缩小行政机关解决资源民事纠纷的范围。我国行政机关解决资源民事纠纷的范围包括资源权属纠纷、普通侵权纠纷和特殊侵权纠纷。资源权属纠纷由行政机关解决有一定的合理性，自然资源属于国家所有，对资源进行权属管理是行政机关的法定职责，行政机关处理资源权属纠纷是实施其职能的表现。另外，权属纠纷涉及对权属客体范围的确定，由行政机关处理权属纠纷具有技术上的优势。因此，资源权属纠纷应继续实行行政处理在先的解决原则；而普通侵权纠纷是一般民事纠纷，符合民事纠纷的基本特点，这类纠纷不宜继续由行政机关处理，应依据私法自治的原则由司法机关处理；特殊侵权纠纷，不同于普通侵权纠纷，与污染防治、生态保护、以及不特定多数人的利益密切相关。环境保护机关作为污染防治、生态保护的管理机关，处理因污染、破坏造成的纠纷是其法定职责。因此，这类纠纷也应继续纳入行政机关的处理范围。可见，资源纠纷的处理机制与资源纠纷本身的性质密切相关。资源权属纠纷、资源特殊侵权纠纷的性质与行政机关的行政活动相关联，这类纠纷就适合由有关行政机关处理；资源普通侵权纠纷的性质与一般侵权纠纷并无两样，基于市民社会与政府分立的事实，原则上不应再由行政机关处理。

（2）重视行政机关处理意见，提高资源纠纷解决效率。我国行政机关在经过一系列行政调解、行政处理、行政复议后作出的处理决定和复议决定，对纠纷当事人没有约束力，在司法审理中得不到应有的重视，不能不说是行政资源的巨大浪费，也是司法资源的巨大浪费，这说明我国在资源纠纷解决机制的设计中没有很好地解决行政处理机制与司法处理机制的关系。因此，应通过立法促使行政机关的处理意见在司法处理中得到重视。人民法院审理资源纠纷案件的重点应放在审理行政处理决定的合法性上，如经审查认为原行政处理决定合法，则要求纠纷当事人履行该决定；如果认为原行政决定不合法，再重新作出判决。这种方式将行政救济与司法救济结合起来，可以有效提高解决资源纠纷的效率，节约实施法律救济的社会成本，使行政方式处理纠纷与司法方式处理纠纷实现和谐统一。

３．司法解决方式的完善

首先要考虑资源诉讼专门化问题。法律发展的重要实践之一是诉讼实践，资源诉讼的专门化将有助于解决资源纠纷。我国自然资源短缺状况突出，加上资源利用活动的特殊性以及资源纠纷的复杂性，决定了资源诉讼与一般的行政诉讼、民事诉讼存在一定的差异。土地法院、水事法院、矿业法院等专业法院的存在，为资源诉讼的专门化奠定了一定的基础。将自然资源的概念引入诉讼，合并土地、水事、矿业等专业法院，成立资源法院（或者资源环境法院），可以说是水到渠成的发展过程。

其次需要适用不同于普通诉讼法的程序法规范。以资源特殊侵权纠纷为例，我国法学界比较认可的完善司法程序的观点主要有举证责任倒置、诉讼时效延长、因果关系推定、集团诉讼运用等。对于举证责任倒置，司法解释已作出明确规定，由被告负举证责任；对于诉讼时效延长，《环境保护法》第42条亦规定了三年的诉讼时效，因此，法律还需要完善因果关系推定、集团诉讼运用等程序规范。（1）因果关系的推定，主要是解决违法行为和损害后果之间直接因果关系证据难以取得的问题。通过适用病理学旁证、盖然说等推定方法，认定原被告双方因果关系的存在。目前，我国尚未对因果关系推定在法律上予以明确规定，但是我国的资源特殊侵害民事审判实践，实际上也采用了因果关系推定原则。因此，通过立法确认因果关系推定在资源特殊侵权纠纷诉讼中的运用，可以避免因过分强调直接的因果关系而导致的不可知论，使因果关系的认定成为制裁纠纷致害者和保护纠纷受害者的程序保障。（2）集团诉讼的运用，是一种典型的扩大诉权的诉讼形式。我国《民事诉讼法》虽然对集团诉讼作出了规定，但无论是诉讼法还是环境法关于资源特殊侵权集团诉讼皆无具体内容。目前，我国的资源特殊侵权纠纷诉讼案件，大多是事故受害人针对直接责任人提起的诉讼，集团诉讼案件很少。因此，应通过立法明确规定资源特殊侵权纠纷中的当事人及其代表、有关行政主管部门、人民政府、有利益关系的环境保护群众组织（包括环境保护非政府组织）都有权就资源特殊侵害纠纷提起集团诉讼，使这一损害救济方式发挥应有的效果。