忽略协商是垄断行业的通病思维导图

王玉梅

杨建顺

王锡锌

记者:铁道部客运新规刚刚实施，立刻成为众矢之的。铁道部曾在4日和6日两次回应公众质疑，但是公众还是不太满意。您认为问题出在哪儿?

王玉梅:我也注意到相关报道，应该肯定的是，铁道部对公众的意见给予了及时回应。但是我们也看到，公众的意见主要集中在两点，一是客运新规的制定程序不够公开和民主，二是有些条款是以牺牲公众权利为基础的，过多地强调了部门利益。这些问题并不是回应就能解决得了的。实际上，公众是对其垄断决策权表示不满。

记者:不仅仅是铁路行业，几乎所有垄断行业都有过这样的经历:每出台一项新规，马上会成为众矢之的。

王玉梅:是的，这似乎是垄断行业的通病。客运新规此次之所以会引发讨论，是因为铁路运输几乎与每个人都有关。公众表现出来的虽是对“个案”的关切，但是通过个案反映出来的是普遍性的问题。也就是说，一些政府部门以及政府控制的垄断行业、垄断企业在行使权力、作出重大决定时，有没有真正去考虑公众的知情权、表达权和参与权。

杨建顺:所谓垄断行业，是指包括能源产品、公共交通等在内的支持公众日常生活和工作的基础性行业，公众对这些行业的新政予以高度关注，也就是理所当然的。

问题在于，这些行业新政的推出，应当尽量推进民生、保障民生和实现民生。有损于民生的举措，成为众矢之的也就不可避免了。

记者:像客运新规这样的公用性规则，制订时不可能一对一地听取消费者意见。

王玉梅:出于节约交易成本、提高交易效率的需要，对于长期、反复使用的合同可以使用格式条款。但格式条款的制定通常是由具有强势地位的一方完成的，因此容易造成对另一方当事人的损害，所以合同法对格式条款的制定及使用专门作出规定。比如，要求提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款。客运新规属于格式条款的内容。

合同双方“遵循公平原则”应当包含采取公开、民主的方式确定格式条款的内容等。但客运新规在制订过程中，恰恰忽略了这个协商过程，从而损害了公众作为合同另一方当事人的知情权和参与权。

国有垄断企业应承担起社会责任

记者:“合理的协商方式”包括哪些?

王锡锌:立法法中明确规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。国务院也一再强调依法决策、科学决策和民主决策。所谓依法，就是要依照法律规定的权限;而民主是指让公众参与进来;科学则是要经过科学论证，听取专家意见。

记者:诸多的听证会已经被公众冠以“作秀”之名，在这次与铁道部的沟通中，消协的意见也被搁置一旁了。

王锡锌:听证会所遭遇的尴尬原因很复杂，最主要的还是决策体制问题。我们的决策体制分为公众参与、专家论证、政府决策三个环节，看起来是很完美的逻辑体系。但是，我们今天看到的，在公众、专家和政府的三元角色中，公众和专家都处在“被边缘化”的尴尬境地，只有政府部门才是“硬角色”。决策权和话语权还是由政府部门控制的。

杨建顺:对于价格听证作秀的问题，我认为应当一分为二地来分析。公用事业、公益性服务和自然垄断经营的商品，其政府指导价和政府定价，应当依法履行听取意见的程序。

在这里，经济运行情况是价格调整的关键因素，而价格听证只是对“经济运行情况”的一种调查。所以说，对价格听证会后依然涨价的评价，也不宜一概而论地判断其为作秀。当然，要消除人们对价格听证会的误解，有关部门应当及时、充分地履行说明理由的义务。

记者:在这次铁路新规事件中，公众参与的必要性非常明确，公众参与的现实条件也具备，为什么铁道部还是没有让公众参与进来呢?

王锡锌:我想，还是因为行政机关没有充分考虑公众诉求，没有把自己当做公共服务的提供者，而是更偏好于单向的管理主义模式，习惯于关起门来自己制订规章。

记者:这里涉及到一个问题，垄断行业应该承担怎样的社会责任?

王玉梅:问得好。前两天在央视的一档节目中，针对中石油、中石化抱怨其收费比美国公司低、获取的利润比美国低的问题，有关部门负责人说:这样的公司是共和国的亲儿子，应该承担起亲儿子的责任，不能只想着获取利益!

这也就是为什么要有国有垄断企业的问题。垄断分两种，一种是市场竞争中形成的自然垄断，另一种是国家赋予垄断地位的国有垄断企业。铁路行业就属于后一种。

政府设置国有企业垄断的目的，就是为了有效提供高质量的公共服务，并控制涉及国计民生的重要领域，例如水、电、煤、气以及通讯、交通等领域。如果完全放开的话，很可能产生恶性竞争，影响国家安全或者公共利益。所以，国有垄断企业的社会责任包括稳定物价、保障供应等。但是，目前在有些行业这种作用体现得并不充分。

前段时间出现柴油荒，国有企业本该发挥调控作用的，但情况似乎并不是这样。所以，从某种程度上说，角色错位，让国有垄断企业失去了应有的作用。

监管缺位如何问责

记者:是不是可以理解为，政府部门对国有垄断企业的监管还不是很到位?

王锡锌:严格地讲，是缺位。我国很多国有垄断企业仍然是政企不分，既当运动员又当裁判员。垄断企业需要政府的有效监管，但是如果监管者本身成为利益相关部门，就不可能再超脱地行使监管职责，而是跟垄断企业穿一条裤子了。

记者:监管缺位者是否要承担法律责任?

王玉梅:这方面的法律规定是有漏洞的，规制国有垄断企业的包括社会责任在内的内容并不明确、具体，因而这种监管责任也很难界定量化，追究责任就更难了。

记者:国家对决策体制已经有明确规定，请您从有效落实的角度谈些建议。

王玉梅:现在立法部门都已经开门立法了，国有垄断行业、企业不妨也把要制订或修订的规章(与交易条件相关的部分)在网上晒一晒，不仅能够提高规章本身的质量，而且可以很好地与公众沟通，避免误解。比如，这次新规的制定，如果能够提前征求意见，并且把解释和宣传工作放在实施前，就不会出现如此之多的质疑和误读。

王锡锌:对重大决策和立法过程中要求公开的，就要依法落实公开，严格按照征求意见程序进行，这也是法定义务。只有在做到开门开窗之后，再来考虑如何让公开有意义。现在之所以会出现公开并不透明、参与变掺和，是因为公众的知情权和参与权没有得到有效保护。让公众这些权利“硬”起来，还需要在立法上给予保障。

法律不仅要明确公众参与的行政决策机制，同时还要规定违反这些程序的法律责任并落实责任追究机制。比如，公众表达意愿后不予反馈，不予考虑的，要追究责任。应当征求意见没有征求的，要在后果上严格地进行问责。

杨建顺:这些行业公开征集民意的机制，实际上早已经启动了，只是在实际贯彻层面做得不到位。价格法以及相关单行法都作出了相应的规定，《政府信息公开条例》也明确规定了参照执行。所以，接下来的问题便是如何贯彻落实现有法规所确立的制度和机制的问题了。