论行政权与行政程序法思维导图

1.行政实体法实际偏重于肯定一般行政机关，作为行政主体而享有的管理指挥者的优越身份地位，确认其所发出的行政行为（对一般行政相对人而言）具有不可抗拒的法律效力，着眼于保证行政权力畅通无阻地运作。

2.在依行政实体法所设立的法律关系中，尽管行政机关和行政相对人均被作为行政法律关系主体，但是，由于同时行政机关兼任执法主体，行政相对人兼处执法客体，这就决定仅从行政实体法律关系方面看，突出体现的，还是行政机关和行政相对人之间“我令你从”的不平等地位。

3.一般的行政实体法，尽管从中也可得见行政机关的义务和责任方面的条款。但是，通常只属一些原则性、概括性的规定。诸如应认真负责、周到服务等，而难以将之进一步具体化、操作化。

1.它须以侵害结果的产生为代价。即是说，它只能限于对给行政相对人造成的权利（益）侵害进行事后补救。并且，若提起行政诉讼的标的是行政复议决定，这种侵害可能又具有了多重性质。即不仅来自最初作出行政行为的行政机关，同时又进一步来自复议机关。

2.行政诉讼过程中，有时需要暂时停止行政机关行政行为的执行，这其中必然包括某些合法合理并且急待实施的行为，如此可能影响行政管理的效率，以至造成若干损失。

3.司法程序作为一种事后的介入，显然只能限于对滥用行政权力已既成的错误进行订正，而在及时预防制止其形成方面是鞭长莫及的。

1.行政权力被滥用的危险及危害，益发突出地反映于程序方面。这是因为：首先，一般行政机关行使其实体权利，只能通过其作出具体的行政行为得以体现。而行政行为本身，系由大量的程序性要素构成的，具有明显的程序性质。故滥用行政权力，往往不可避免地要在程序方面得以显露。其次，行政机关所行使的实体性权利，在我国，一般已有行政实体明文授权，同时包括对其种类、实施范围标准幅度的具体规定。若滥用实体性权利，如实施行政罚款超过了法律的最高限额，也容易被发现与制止。而行政程序因之具有一过（次）性特征，所留痕迹与造成的侵害后果有时也不即刻“显象”，尤其还可能有合法理由诸如系某行政机关行使其法定职权作掩饰，故而极易出现放任乃至于滥用情形。再次，时下许多人尚意识不到或不承认，行政行为的非程序化，诸如行政处罚的不告而施、行政拘留的先拘后报等，与司法程序中的先判后审，两者在背弃法律精髓公正原则，以及非法侵犯剥夺权利上，仅有程度之差而无性质之别。

2.行政程序法，顾名思义是规定行政行为所必须遵循的法定的“程序”。“程序”一词，就其涵义分析，当然是指要求行政机关应当、必须、只能如何去作。否则，意味着须由其承担某种否定性的法律后果。据此推导，法定的行政程序，对于一般行政机关而言，实际上等于是具体化了的或曰操作规程化了的义务。进一步，也成为能够认定、归结乃至于追究的责任。可以断言，若无行政程序法，行政机关的大部分法定义务、责任均将因无行为规程而不能真正落实。而不承担或只抽象空洞地所谓承担义务、责任，任何权力的载体都会因而变得肆无忌弹。

3.行政程序法主要侧重于对行政权力的客体实施保障。与一般行政实体法不同，在行政程序法及其设定的行政程序法律关系中，多数情形下，行政相对人成为程序方面的权利主体、诉权享有者，而行政机关则成为程序方面的义务主体、责任承担者。行政实体法所规定的，行政机关在行使其职权中的各项义务，原则上均可被推定为程序法上行政相对人的权利。行政实体法律关系中暂被打破的行政法主体之间的平等，在行政程序法律关系中得到均衡恢复。一般行政相对人亦因被法律赋予了与行政机关进行抗争的程序武器，而不意味处于最终意义上的弱势地位。现代行政法所追求的最高价值目标在此可得实现。

1.在行政机关进行行政决策之际，行政程序法应设定“参与”程序。如具体规定行政相对人将以何种方式，参与讨论他们所在区域的，有关于未来经济政治、社会福利等事业的发展建设规划等。这种“参与”将改变一般公民在行政管理领域中被视为局外人的情形，保证行政决策的内容更符合社会多数成员的利益和愿望。

2.对于行政机关制定行政法规规章的活动，行政程序法应明确规定：（1）事先向公众发出通知。即将具体的立法计划内容等向社会公开；（2）接受评议。即听取或接受公众尤其是将受治于法规规章的利害关系人，对法规规章的草案提出的意见，包括为维护其自身权利（益）而提交的辩论材料；（3）公布后方可生效。即凡法规规章未经公布的一概不对行政相对人产生约束力，亦不能以此为据处罚（处理）行政相对人。行政立法活动的上述程序，将负责保证一般公民、法人由宪法法律所赋予的各项基本权利，不致在行政机关通过其行政立法所进行的“二次分配”中，遭到限制折扣。

3.行政调查是现代行政中最常见、最大量的行为。行政程序法与此有关应设定下列程序（1）有限调查。即行政机关仅能就涉嫌范围进行调查，同时负责为被调查者保守必要的秘密。调查结果须适时以适当的方式予以公布；（2）告知理由。即须向被调查者说明进行调查的原因依据，以及调查的内容。尤其是允许被调查者了解于已不利的指控及证词，同时给予其作答机会；（3）凭许可证实施。即凡对人身、财产、住宅（驻地）进行检查的，没有或不出示检查许可证一律不得为之。进一步，对于警察的搜查、审讯及拘捕权等，则更应有严格的限制。如不准过份使用武力、严禁搞刑讯逼供等。这是因为，此类警察权若在程序上滥用，“将会使任何暴政甘拜下风。”⑷

4.对于行政处理行为，如发出行政命令、实施行政强制、科以行政处罚等，法定行政程序应包括：事先向被处理人告知或告诫；说明原因理由；听取申辩反驳；为其出留字据等。同时，赋予被处理人就有关问题向行政机关要求了解情况，查阅档案、进行申辩、提出行政复议及行政诉讼的权利等。以上将防范行政机关对行政相对人作出随意的，不公正的行政处理。

5.对于行政机关行使的某些对社会资源进行实际分配的职权，诸如：批准颁发许可证、审批落户、招工招干、分放财物等，行政程序法须规定：（1）情况公开。即在社会资源的分配中，必须将有关信息、指标数额、分配原则条件、分配结果，包括主持分配的机构、人员等，一律向外公布；（2）进行解答。即允许参与分配人员就有关问题提出质疑，受质疑机关及人员必须给以正式答复。进一步，还应允许参与分配人员查阅有关文件材料，以至就某种不公平合理的作法进行抗议及控告；（3）限定时间。即要求行政机关须在法定的期限内，对行政相对人的权利（益）申请作出批准与否定的回答，以防止其搪塞拖延以至趁机敲诈勒索。

⑴《马克思恩格斯选集》第1卷，第693页。

⑵[美]伯纳德・施瓦茨著《行政法》第3页，徐炳译，群众出版社出版。

⑶[美]欧内斯特・盖尔洪等著《行政法与行政程序》第3页，崔卓兰等译，吉林大学出版社。

⑷[英]丹宁著《法律的正当程序》第86页，法律出版社。