出资人代表的返还出资请求权思维导图

1999年，国家为了发展高新技术产业，调整经济产业布局，由原国家计委、财政部颁发了《国家计委、财政部关于1999年高技术产业化项目中央财政预算内专项资金国家资本金出资代表人有关问题的通知》计高技[1999]2252号(以下简称2252号文件)，安排国有投资企业作为国债专项资金的国家资本金出资人代表，将大批专项资金投入到各地的高新技术企业(即国债项目承建单位)。根据2252号文件第二条规定，在国债项目建成投产后，出资人代表按《公司法》的有关规定，履行出资人的权利和义务。但国债专项资金投入多年后，部分国债项目承建单位迟迟未按要求落实国债资金出资人代表的权益，且大部分国债项目承建单位改制为现代市场经济条件下公司制企业，股权结构出现多元化。针对该情况，出资人代表为确保国有资产的保值增值，在多次协商未果的情况下提起诉讼，要求落实国债资金出资人代表的权益，但就国债资金出资人代表是否有权直接要求国债项目承建单位返还国债资金的问题，目前司法实践中尚无定论，本文将根据此类纠纷的具体案例探讨这一问题，以引起相关部门的重视。

2000年，甲公司作为国家资本金出资人代表根据2252号文件及《国家计委关于下达2000年第二批高技术产业化中央和地方财政预算内专项资金投资计划的通知》向乙公司投入国债专项资金1000万元，用于乙公司承建某高新技术国债项目。

2004年3月，乙公司承建的国债项目通过竣工验收，甲公司根据2252号文件多次要求乙公司落实国债资金的权益，但乙公司一直以各种理由拒绝。

2008年，甲公司向相关法院提起诉讼，要求乙公司返还国债专项资金1000万元，并支付资金占用费。

2009年，国务院国有资产监督管理委员会经审定，将甲公司投入到乙公司的1000万元国债资金核定为甲公司的注册资本金，并进行了国有资产产权登记。

在各省、直辖市高级人民法院针对该类型案件作出的终审判决中，其裁判的主要理由及结果分别有以下三种情形：

其二，B省高级人民院认为，出资人代表仅获依法行使股东权利的原则性授权，在未能穷尽一切救济手段、公司僵局尚未形成之前，所提返还之诉，不应由人民法院审理，且未提起确认股东之诉，故驳回出资人代表的起诉。

其三，C省高级人民法院认为，出资人代表未经确权诉讼，直接要求返还诉争资金，没有事实和法律的依据，故驳回出资人代表返还出资的诉讼请求。

笔者认为，上列三个省的高级人民法院虽然对同类案件所作出的裁判结果基本相同，但所阐明的裁判理由却大相径庭，显然有悖我国的司法统一原则，并有恶意增加出资人代表诉累及存在地方保护主义的嫌疑，令当事人难以信服，这种做法严重损害了司法裁判的权威。

在该类型案件的判决中，除有的法院认为根据2252号文件出资人代表存在权利限制外(即认为，仅获股东权利的原则性授权)，其他法院均认为，出资人代表有权根据2252号文件第二条的规定，在项目建成投产后，按《公司法》的有关规定履行出资人的权利和义务。在这种情况下，大部分法院过于机械地将国家的国债专项资金投放行为与普通商业投资予以等同，认为出资人代表应当先行提起确认股权之诉(或股东身份确认之诉)，不能直接提起返还出资之诉。但笔者认为，各地法院的做法有待商榷，具体理由如下：

该涉案资金统属于中央财政经营性资金，此类资金投资地方企业的主要目的是支持地方企业发展，调整国家经济产业布局。近十年来，中央财政经营性资金所投放的国债项目大多已建设完成并产生效益，可以说该类资金已完成其历史使命，况且，国际经济环境在不断发生变化，中央财政亦需要收回大批资金以调整经济结构与产业布局，促使国家经济稳步发展，但中央财政经营性资金在国债项目中的权益一直无法得到落实，导致国家再投资成为无源之水，这种状况与当初政策制定者的初衷是完全相悖的。因此，该类纠纷诉至法院后，司法裁判者应当从资金来源的政策渊源及国家经济大局出发，充分考虑到中央财政经营性资金的特殊性质，厘清该类投资与平等主体之间的商业投资行为的区别，尊重中央财政经营性资金管理者(即上述案件中的出资人代表)的意愿，就出资人代表与用资单位因出资入股事宜无法达成一致的，但事实清楚、证据确实充分的，应当简化相应司法程序，支持出资人代表要求返还国债资金的诉求，保障国家资产的高效流转，确保国家经济政策的稳定性、可持续性。

根据《公司法》第三十八、四十四、四十七、一百零四条的规定，增加公司的注册资本应当履行严格的表决程序。增资扩股首先应由董事会制定增加注册资本的方案，然后提交股东会决议，并须经代表三分之二以上表决权的股东(若为股份有限公司的，必须经出席会议三分之二以上表决权的股东)通过。同时《公司登记管理条例》第三十二条规定，公司增加注册资本的，应当自增资款缴足之日起三十日内申请变更登记，并同时提交具有法定资格的验资机构出具的验资证明。而在该类型案件中，国债项目承建单位均未履行上述法定程序，且当前国债项目承建单位的现股东及管理层无法接受出资人代表这样的中央企业作为其股东，更不可能按照以上公司法律制度的程序性规定，确认出资人代表的股东身份。所以，部分法院要求出资人代表先行确认股权，是片面地审查了该法律行为的单一属性(即实际出资行为)，却未综合考虑该行为的政策背景及股东身份确认不能的现实状况，实属不该。

中央财政经营性资金进入各地国债项目承建单位的时间一般是在2000年左右，大多数国债项目在二年左右即建成投产。由于种种原因，国债项目承建单位多年不予落实出资人代表的权益，在国债项目承建单位经营发展多年后，其国债资金进入时的资产规模与当前的资产规模相差甚远，有的甚至有数十倍的增长，注册资本和股东结构已发生了很大的变化(大多国债项目有自然人股本进入)，国债项目承建单位大多改制为现代化的公司制企业，若当下确认股权，应按照什么比例确认出资人代表的股权，现股东是否同意，是否与公司章程发生冲突，确认股权前已分配的红利如何处理，以上问题将成为出资人代表与国债项目承建单位现股东难以解决的问题。所以，从诸如此类的问题中不难发现，在目前的公司治理结构下，确认股权的方案可能无法得到实施，更不可能体现公平与公正。

根据2252号文件第二条的规定，在项目建成投产后，出资人代表可按《公司法》的有关规定履行出资人的权利和义务。其后，经国务院国有资产监督管理委员会核定，陆续将涉案的国债专项资金核定为出资人代表的注册资本金，并进行了国有资产产权登记。所以，笔者认为，无论根据2252号文件的要求，还是业经国务院国有资产监督管理委员会的核资确权，均可以表明出资人代表对此类国债项目的资金应享有占有、使用、收益、处分的权利。因此，作为出资人代表在多次请求国债项目承建单位确认股权未果的情况下，基于确保国有资产保值增值之目的，出资人代表当然有权行使所有者权利，直接要求国债项目承建单位返还出资，维护自身的合法权益。

综上所述，在处理该类型国债权益纠纷案件中，人民法院应当从国家经济大局出发，充分探求政策宗旨，尊重出资人代表的意愿，切实保护国有资产的安全。同时，相关立法机关应当及时制定相关法律，对中央财政经营性资金的占有、使用、收益、处分作出明确的规定，发挥法律规范的预防作用，避免相关诉争的发生，减少国有资产的损失，已势在必行。