慈某诉某市市容所、某工商所、某区巡警支队侵犯财产权、人身权案思维导图

一审案号：（１９９７）海行初字第９号

二审案号：（１９９７）一中行终字第６２号

一审合议庭组成人员：审判长：王燕；审判员：饶亚东；审判员：岳湘建

二审合议庭组成人员：审判长：刘景文；审判员：吴月；代理审判员：李正旺

当事人基本情况

原告：慈某，女，２３岁，外地来京务工经商人员。

被告：某市容所。

被告：某工商所。

被告：某区巡警支队。

上诉人；慈某，女，２３岁，外地来京务工经商人员。

被上诉人：某市容所。

被上诉人：某工商所。

被上诉人：某区巡警支队。

诉讼具体行政行为

１９９６年１２月１８日，被告某市容所、某工商所、某区巡警支队在辖区内联合进行执法检查，发现原告慈某占用便道无照进行个体经营，某市容所的执法人员向慈某口头宣布处以５０元罚款。其后，某工商所的执法人员亦向慈某宣布，因对其无照经营行为罚款５０元、并予取缔。慈某在工商所执法人员实施取缔、收缴其经营用具时，与工商执法人员发生冲突。某区巡警支队巡警赶到后将双方拉开，要双方在慈某的店内解决间题；在慈某继续吵闹的情况下，巡警将慈某拉出店外。工商所的执法人员未经清点即将原告的经营用品拉走，在办公地点予以保存。

原告的诉讼请求及理由

原告慈某诉称：１９９６年１２月１８日上午９时半左右，一辆１３０汽车开了过来，车上下来一人让原告的姑父交罚款，工商所的牛某某讲搬东西，就和公安、巡警把原告的面板和板凳扔上车。原告不同意，便爬上车，将东西扔下来。牛某某让原告交５０元钱，原告不同意交钱，并拦阻牛某某搬东西。牛便抓住原告的衣领、掐原告的脖子，与原告打了起来，后被他人拉开。工商、巡警、市容砸坏原告的小吃店的门玻璃，进屋抢东西。原告去拦阻，被巡警反拧右手拖了三米远，后被人劝开。原告趁机去医院看病并去某区公安分局、某区工商局反映情况。待原告下午回家后发现，原告的锅、碗、盘、勺、面板、板凳等物品丢失或损坏，放在屋内柜橱里的２５００元钱也不见了。请求法院确认三被告的行为违法；判令三被告返还抢走的物品、赔偿损坏的物品及因此事丢失的２５００元现金、赔偿医药费、误工费、精神损失费４８００元、向其赔礼道歉；保证其人身安全；迫究三被告致其伤害的责任；诉讼费用由三被告承担。

被告某市容所辩称，原告占用路边无照经营，该所依照《北京市城市市容环境卫生条例》的规定有权对其作出处罚。由于原告不配合，该所未实际作出具体行政行为，故不同意原告的诉讼请求。

被告某工商所辩称，原告无照经营，该所有权对其违法行为进行监督、检查，并取缔其无照经营的摊点。该所以联合执法队的名义对原告进行执法检查，没有以自己的名义对原告作出具体行政行为。现该所已将原告的违法行为上报主管部门，待批准后予以取缔。请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告某区巡警支队辩称，原告不接受市容、工商部门的查处，造成群众围观，巡警采取必要的措施予以制止。原告认为该支队行为违法的理由不能成立。

一审认定的事实及裁判理由

慈某系外地来京务工经商人员，未取得营业执照即利用其在某区ｘｘ路２号租住的民房，开办了小吃店。１９９６年１２月１８日，由市容所、工商所、巡警、交警等部门组成的某地区联合执法队在辖区内进行执法检查。上午９时３０分左右，乘坐第一辆车的某市容所的执法人员甄某、邵某某，某工商所的执法人员牛某某行至ｘ路时，发现慈某的姑父时某某正在小吃店门前的便道上炸油条，便下车进行检查，表明身份后，要求时某某出示营业执照，邵某某要求其缴纳罚款５０元。时某某讲其不是老板，便进小吃店里叫来了慈某。慈某向执法人员表示没有执照，牛某某也要求其缴纳罚款５０元。慈某当场表示不接受邵某某、牛某某二人口头对其作出的罚款处罚，牛某某宣布对其无照经营行为予以取缔，随即将面板、板凳、小火炉搬上汽车。慈某见状，爬上汽车，将上述物品扔下车，与牛某某等人发生争执，引起周围群众围观。这时，乘坐第二辆车的巡警朝某某、李某某赶到，将双方分开，建议他们到小吃店内解决间题。进店后，慈某仍不听劝阻，继续与执法人员吵闹，李某某、朝某某将其拉到店外。争执中，小吃店的门玻璃被挤碎。慈某不等执法人员结束检查就先行离开现场，离开时未锁小吃店的门。牛某某等在未与慈某当场清点、制作清单的情况下．将其放在店外的经营工具木桌一张、圆凳六个、木柜一个、火炉子一个搬上汽车，于上午十一时许离开现场。

被告某市容所、某工商所的执法人员在检查、处罚的过程中未制作笔录，故未向法院提交执法检查笔录。

原告慈某向本院提交了张某某的证人证言，证明张听慈某讲慈准备给家里寄钱。

一审判决结果

某区人民法院依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十七条第一款、第三十九条、第四十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项、第二项第二目、第三目的规定，判决如下：１．被告某市容所１９９６年１２月１８日对原告慈某口头作出的罚款５０元的行政处罚无效；２．被告某工商所１９９６年１２月１８日对原告慈某口头作出的罚款５０元、予以取缔其非法经营的小吃店的行政处罚无效；３．被告某区公安巡察执法支队１９９６年１２月１８日对原告慈某实施的执法行为合法；４．责令被告某工商所重新对原告慈某作出处罚；５．驳回原告慈某的其他诉讼请求。

上诉人的上诉请求

上诉人慈某认为原判认定事实不清，适用法律不当，没有保护当事人的合法利益，要求二审法院撤销原审判决及三被上诉人对其所作的一切行政行为。

被上诉认得答辩意见

被上诉人某工商所认为其行为合法，法院应予支持，但未提出上诉。

被上诉人某市容所、某区巡警支队均同意原判。

二审法院认定的事实和裁判理由

二审法院认定的事实与一审法院认定的事实相同。

二审法院认为，被上诉人某市容所、某上商所作为行政执法机关，有权对所辖区内的违法行为进行查处，但行政执法人员应严格依法行政。原审法院以某市容监察所适用法律错误，以某工商所适用法律错误、违反执法程序为由，确认其处罚无效并指定由某工商所重新作出处罚是正确的，本院应予维持；原审法院对被上诉人某区巡警支队的执法行为确认合法是正确的，本院亦应维持；上诉人慈某的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予采纳。

某中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，于１９９７年９月２３日作出驳回上诉，维持原判的判决。

分析意见

１．如何确定本案的被告。关于本案的被告，有两种截然不同的观点。一种意见认为，某市容所、某工商所和某区巡警支队是以地区联合执法队的形式进行执法检查，联合执法队是根据区政府的指示成立的，应当是本案的被告。这一种观点实质上是将联合执法队视为《行政处罚法》第十五条所规定的综合执法机构。另一种意见认为，联合执法队不具备行政机关的条件，与综合执法机构存在着本质的差别，不是独立的行政执法主体，不能成为本案的被告。

２．关于本案的判决形式。本案中，某市容所、某工商所的执法人员均是以口头形式当场对原告作出了处罚决定，由于两机关的执法人员均未依照《行政处罚法》的规定，向原告告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据、原告依法享有的权利；充分听取原告的陈述和申辩，依照《行政处罚法》第四十一条的规定，这二项口头行政处罚行为不能成立，属于无效行政处罚的范围。某巡警支队的巡警对原告没有作出任何形式的行政行为，只是对原告阻碍执行公务的行为予以制止，应视为一种事实行为。对于无效的处罚行为和事实行为应当采取何种判决形式呢？

《行政诉讼法》规定了维持、撤销、变更及责令履行法定职责四种判决形式。无效的行政处罚行为因违反法律规定，理应不能得到法律的支持．但若采用撤销的判决形式却有不妥之处。这是因为，无效的行政行为自始无效，对行政管理相对人不发生任何拘束力与执行力；而因其他违法事由被判决撤销的具体行政行为在被撤销之前是有效的，正由于此，采用撤销的判决形式，其效力自撤销判决生效之时起才终止；所以，以撤销的判决形式处理无效的行政行为不妥。

无论是维持还是撤销的判决形式都是针对行政主体的具体行政行为而言的，具体行政行为是行政主体依法行使职权时作出的意思表示的外化，是一种意思表示行为，而事实行为则与行政主体的意思表示无关。在本案中，巡警的行为是为了制止慈某的妨碍公务行为，是针对正在发生的违反行政管理秩序的行为的一种制止措施，是一种事实行为；而不是在意思表示基础上对慈某的权利和义务作出处理的法律行为。故对本案中巡警的行为不能作出维持或撤销的判决，只能予以确认。

３．对无效的行政处罚，被处罚人如何获得救济？《行政处罚法》为了规范行政机关的处罚程序，明确规定行政机关在作出行政处罚前，应当告知当事人行政处罚决定的事实、理由及依据，告知当事人依法享有的权利，听取当事人的陈述和申辩，否则行政处罚不能成立，即无效。那么，对于无效的行政处罚，当事人如何获得救济？

一种观点认为，行政机关违反法定程序作出的行政处罚是无效的，应当视为自始不存在，当事人有权实施自力救济，对无效的行政处罚不予理睬。本案中，市容所、工商所的执法人员均违反了告知权利、听取陈述和申辩的法定程序，慈某不接受市容、工商执法人员作出的处罚，是自力救济行为，是允许的。

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