论人身权、财产权的行政法属性思维导图

人身权、财产权是我国宪法和法律赋予公民、法人或其他组织最基本、涉及范围也最广泛的权益。根据我国行政诉讼法、行政复议法及国家赔偿法的规定,我国行政诉讼制度、行政复议制度及国家赔偿制度对于行政机关违法行使职权侵害公民、法人或其他组织(以下均简称公民一方)合法权益的,重点所保护的就是该“合法权益”中的人身权、财产权。如我国《行政诉讼法》第11条具体列出的人民法院受理的各种行政案件,涉及公民一方人身权、财产权的案件占绝大多数比例。但习惯上人们对于此处所称的人身权、财产权都是基于民法意义来理解的,即它属于民法属性的权利,行政法学界几乎没有从行政法角度来探讨这类权利。本文试就人身权、财产权的行政法属性谈谈看法。

人身权、财产权有着广泛的内容,从一般民事权利的意义来理解,人身权是指与人身不可分离而又没有直接经济内容的权益,其可以分为人格权和身份权两大类。人格权具体包括人身自由、生命健康权、荣誉权、名誉权、名称权、姓名权、肖像权等;身份权具体包括亲权、监护权、著作权、发明权、发现权等。财产权是具有一定物质内容的、直接体现为经济利益的权益,包括物权、债权、知识产权等,而每一种财产权又包括占有权、使用权、收益权和处分权等等。这是从民事权利角度静态地说明人身权、财产权,特别是仅从权利享有人单面角度而作的说明。将其置于民事法律关系之中,我们在交互关系的意义上可以发现这些权利是需要相应的民事义务来对应的,也就是说,作为另一方民事主体的对方,有着不得侵害的义务。但在行政法上,双方的交互关系不是民事法律关系而是行政法律关系,此时,公民一方作为人身权、财产权的享有者,其对方已不是民事主体而是行政主体,行政主体所承担的相应义务,已不同于一般民事主体所承担的义务,这些义务更多、更特定化,如它们包括有:行政主体不得以行政权力加以侵害;行政主体必须履行行政职责加以保护,行政主体应当依法确认并授与这些权利;行政主体要保证公民一方这些权利的实现等等。行政主体对应义务的多样化,实际上已反映了公民一方人身权、财产权的某种变化:公民一方作为民事主体在民法意义上的人身权、财产权,在行政法领域已成为行政相对人具有行政法意义上的人身权、财产权,两者会有一定差别。认识和分析这种差别,十分有利于我们更好地运用行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织作为行政相对人的人身权和财产权。

1.行政相对人的权利是行政法所设定或确认的权利

行政法以规定行政主体与行政相对人之间权利义务的方式来调整行政活动范围的社会关系,因此,凡行政相对人的权利,都应当是由行政法所规定或确认的权利。由行政法所规定或确认的行政相对人权利,又分为几种情况:一是单纯由行政法规定的权利。这一类权利仅由行政法来加以规定,其他部门法不宜也不应作出规定。如行政相对人对行政主体的处罚决定要求听证的权利等。二是既由其他部门法如民法规定、又由行政法规定的权利。这一类权利其他部门法已作出了规定,而行政法又予以规定和认可,特别是还就这类权利专门规定了行政主体的与之对应的义务。如国有企业法人的经营权等本是由民事法律来规定的,但同时又被行政法专门规定为经营自主权以及由自主而派生的拒绝摊派权,从而使这种权利具有对行政主体的特别针对性,并且还专门就企业的此类权利规定了行政主体有不得乱摊派的特殊对应义务,这种义务的本意是禁止行政主体以国家行政权力的强制性力量实施干预和摊派,它并不属于平等民事主体间应有的义务。由此,企业的这类权利就不仅仅只是其作为民事主体时的民事权利了,它同时还是企业法人作为行政相对人的权利。三是其他部门法如民法等规定了权利后,行政法为保护这类权利的实现而规定的从属性权利。在这里,民法等其他部门法规定的权利纯属公民等一方“私人”的私权利,它是主要的权利;而行政法在此基础上派生规定的权利,是为保障前者得以实现的权利,是从属性的权利。没有前者,后者的规定是没有意义的,但没有后者,前者则难以得到真正的实现。如公民、法人对自然资源的使用权属于民事法律规定的权利,而公民、法人对该使用权的归属和范围向行政机关请求确认的权利则属于行政法规定的权利,后一类权利是服务于前一类权利的。前一类权利是公民、法人作为民事主体相互之间的权利,而后一类权利则是公民、法人作为行政相对人对行政主体的权利。

2 行政相对人的权利是在行政活动过程中予以行使的权利

行政法只调整行政活动范围内的社会关系,行政法规定着这一范围内行政主体与行政相对人之间的权利义务。换言之,行政相对人的权利也就是在这个范围内行使的权利。公民一方的有些权利只是在行政活动范围内行使,不在民事活动领域内行使,如参政权;有些权利既可在行政活动范围内行使,也可在民事活动领域内行使, 如人格权、身份权等(这类权利具有行政法和民法的双重属性)。而在行政活动范围中行使的权利,才是行政相对人的权利。

二、不同法律属性的人身权与财产权

行政相对人在行政法意义上的人身权、财产权易于同民法意义上的人身权、财产权混淆。混淆的主要原因在于:行政相对人相对于行政主体而言,是“私人”一方, 私人一方的权利往往被人们认为是“民事权利”。民法意义上的人身权、财产权与行政法意义上的人身权、财产权的共同之处就是,它们都属于“私人”权利而不是公共权力,由于私人地位的相互平等性,这类权利又不具有直接的强制支配性,而只具有请求性。此外,两类人身权、财产权仅就其本身而言,并无形式上的差别。权利享有主体的共性及权利本身在形式上的同一性是它们易于混淆的重要基础。但是,这两类人身权、财产权仍是有区别的概念。相对于国家公权力而言,两类人身权、财产权都属于“私人权利”,但这并不能表明私人权利就没有类型上的差别。如果我们不是孤立地只从权利人的角度观察权利,而是从权利行使范围以及权利运用对象等角度观察问题,就会发现这两类权利的差别所在:

1 从权利的运用范围看,作为民事权利的人身权与财产权只是在民事活动中行使和享有的权利,而行政法意义上的人身权与财产权则属于在国家行政活动范围中行使和享有的权利。不同法律属性的人身权与财产权虽同为私人权利,但从权利的行使范围看,前者主要是基于商品交换以及由此产生的其他等量社会劳动交换的民事活动,后者则是国家的行政管理活动;前者发生于平等民事主体之间,是民事主体对民事主体的权利,后者发生于行政相对人与行政主体之间,是行政相对人针对行政主体的权利,因而各有侧重,其内容有一定的变化。由于行使的领域不同,民事权利与行政相对人权利可能互相发生性质的转换。公民一方的有些人身权、财产权, 在行政活动中是行政法上的权利,在民事活动发生性质转换时成为民事权利;或者在民事活动中是民事权利,在行政活动中性质又发生变化,成为只针对行政主体、并由行政主体履行特定义务时才能享有的行政法权利。前者如公民因对国家有重大贡献而获得政府授予荣誉的权利,在行政活动中是行政相对人的荣誉获得权,在民事活动中则成为民事主体的荣誉享有权;后者如企业法人的经营权,在民事活动中是民事主体对财产的占有、使用和依法处分权,在行政活动中则转变成针对行政主体、并由行政主体履行特定义务的经营自主权。这类权利在不同的活动中、针对不同对象时就有了不同的性质变化。

行政相对人的这类权利还有很多,如仅只能是对行政主体主张的福利生活保障权等。福利生活保障权是要求行政主体提供服务,保障一定水平的物质、文化生活。这是公民在民事活动中不能对他方民事主体主张的权利,他方公民没有义务也没有能力如此。但代表国家的行政主体却有这种职责,随着社会的发展进步,国家还会有提供更多、更高水准的福利生活保障权的责任。据此,凡公民一方只向行政主体主张并只由行政主体履行特有义务的人身权、财产权,都是行政相对人的人身权、财产权而不是作为民事主体民事权利的人身权、财产权。

总之,作为民事权利的人身权、财产权是公民、法人之间的权利,而作为行政相对人权利的人身权、财产权则是公民一方针对行政主体这一特定对象的权利,是需要通过行政主体的行政活动而获得、发展和得到保护的利益。

三、行政相对人人身权、财产权的基本类型

根据以上分析,可以对行政相对人的人身权、财产权进行以下分类:

1.行政相对人的人身、财产不受行政权力非法侵害的权利

这种权利的核心是行政相对人对其人身和财产权利自由享有和行使,排除行政主体的妨碍,不受其非法侵害。人民建立政府及委托其行使行政权力,根本目的在于使其为人民谋取利益,但行政权力在行使过程中也可能偏离这个委托的目的,出现侵害行政相对人合法权利和自由的现象,行政权力的支配性、强制性也使它易于侵害公民的合法利益,在这个意义上,行政相对人对行政主体拥有自由享有和行使人身和财产的权利。行政相对人的人身、财产不受行政权力非法侵害也就是行政权力行使的界限。由行政相对人的这种权利,产生行政机关不得侵害的义务。这种意义的人身、财产权利是行政相对人依其自身就能得以实现的权利和自由,它只要求行政主体履行不得侵害和妨碍的不作为义务,这是行政相对人各种人身和财产权益中具有共性的权能,是意志自治与行为自由,因而也有学者称之为“行为权”。我国法律对此有许多明确规定,如宪法规定“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体”,“禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”,等等。

2 国有企业(包括事业单位)的经营、管理自主权利

3 对行政主体非法侵害人身、财产的抵制权利

行政相对人的这一权利是由人身、财产权利所派生的权利。行政相对人的人身权、财产权从正面要求不受行政主体非法侵害,一旦面临侵害就有予以相应抵制的权利。这种权利如我国《行政处罚法》第49条规定的行政相对人对违法罚款(不出具省级以上财政部门统一制发的罚款收据)拒缴的权利;农民拒绝政府乱摊派的权利;《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定的企业拒绝摊派的权利等。国有企业拒绝摊派权,是它们拒绝任何部门和单位摊派人力、物力、财力和抵制参加法律、法规规定之外的活动的权利。国有企业对行政机关非法要求提供人力、物力、财力的,有权拒绝摊派;对违反法律、法规的规定,任意对企业进行检查、评比、评优、达标、升级、鉴定、考试、考核的,有权抵制参加。

4 人身、财产利益的取得权

这是行政相对人在人身、财产方面向行政主体主张的受益权。这类人身权、财产权如经行政主体批准取得某种荣誉权,经许可取得自然资源的使用权等等。从行政活动受益的权利是行政相对人通过行政主体的积极行为而获得各种利益及利益保障的权利。这些利益可以包括财产利益、人身利益和其他相关的各种利益。

5 人身、财产受行政机关保护的权利

行政相对人的人身、财产在受他人妨碍、侵害时,有受行政主体保护的权利。主要包括:(1)在紧急情况下受行政主体救助的权利。如《人民警察法》第21条规定:“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵害或者处于其他危险情形,应当立即救助”;(2)合法权益受他人侵害后请求行政主体予以处理的权利。如《商标法》第39条规定:对侵犯注册商标专用权的行为,“被侵权人可以向侵权人所在地县级以上工商行政管理部门要求处理。有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为,赔偿被侵权人的损失,赔偿额为侵权人在侵权期间因侵权所获得的利润或者被侵权人在被侵权期间因被侵权所受到的损失;对情节严重的,可以并处罚款”;(3)人身、财产权益在有争议或属性不明时,有得到行政主体确认的权利。如《公证暂行条例》第2条规定:“国家公证机关根据当事人的申请,依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性,以保护公共财产,保护公民身份上、财产上的权利和合法利益。”等等。

6 行政契约权

行政契约权是行政相对人在与行政主体订立行政契约时所具有的协商决定权。在现代行政活动中,行政主体越来越多地运用行政契约的方式来实现某种既定的行政管理目标,行政契约签定和实现过程对行政相对人来讲,许多则是为了自己的某种财产利益。当然,行政契约权从行政相对人意思自治角度讲是一种自由权利,而从通过行政契约的相应财产内容而受益讲是一种财产使用或受益的权利。

7 人身、财产权益受行政权力违法侵害后有获得赔偿的权利

行政相对人的这一权利也是由其人身、财产权利所派生的权利。在人身、财产权利受到非法行政活动侵害造成损害后,行政相对人有获得实体上赔偿的权利,如我国宪法第41条规定:“由于国家机关或国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”《中华人民共和国国家赔偿法》第2条规定:“国家机关或国家工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”等等。

四、区分两类权利的的意义

区分公民一方民法属性的人身权、财产权和行政相对人行政法属性的人身权、财产权,其意义在于:

1.它有利于完善行政法学的内容

2.它有利于公民、法人和其他组织在行政活动和民事活动中正确运用不同的方式有效行使和保护自己的两类权利

作为行政相对人权利的人身权、财产权在实现途径和保护方式上不同于作为一般民事权利的人身权、财产权。如对于作为行政相对人权利的人身权、财产权,行政主体具有法定的保护职责,行政相对人对行政主体有权提出要求保护的主张,行政主体未履行法定职责的,行政相对人还可以对其提起行政复议或行政诉讼。而对于作为民事主体的人身权、财产权,一民事主体就不能向另一民事主体提出这样的法律主张。这种差别就反映了行政相对人的人身权、财产权在实现途径和保护方式上的特殊性,而这也是公民、法人和其他组织应当掌握和了解的。

3 它可以特别有针对性地规定行政主体的义务及特定法律责任,以切实保障行政相对人权利的实现

行政相对人在行政活动中的人身权、财产权是明确针对行政主体的,它们必须强化行政主体的特定义务才能实现,这就要求立法明确规定行政主体义务的特殊性、严格性及专门的法律责任,并增强行政主体的特殊行政义务观念。同时设计实现和保护行政相对人这种权利的特别法律程序,规定行政相对人相应的程序权利和行政主体的特殊程序义务。

4 它有利于促使行政主体及其公务人员在行政活动中牢固树立行政相对人权利意识,牢固树立自己的特殊的、行政义务观念,严防他们在行政活动中出现身份的错位

目前就有行政主体及其公务人员,当行使行政权力时就以行政主体的身份出现,而当履行行政职责时却有意以民事主体的身份出现,从而推脱自己的法定行政职责, 或者以履行职责去换取只能在民事活动中才有的“对等利益”。还有的行政主体将行政相对人权利当作一般民事主体权利,将自已作为行政主体的法定行政职责只看作是自己作为民事主体的义务,使自己应无偿履行的行政职责变成了有偿服务的收费行为;或者将行政主体对行政相对人的行政救助关系,混淆成为一般民事主体之间的交易关系等等。这就是行政主体及其公务人员对行政相对人权利以及自己特殊行政义务观念淡漠的表现,也表明行政法学将一般民事权利与行政相对人权利区别开来是具有重要现实意义的。

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