浅析破产逃债的法律对策思维导图

⒈没有界定破产时间。《破产法》对企业破产的时间没有明确的界定，从而客观上使债权人的损失被人为地扩大了。一般债权人(银行除外)难以通过正常渠道了解债务人的经营状况，不能及时运用破产手段保护自己的合法权益。这就产生了一个问题，许多企业不是在企业资不抵债时即申请破产或采取保全措施，而是等到山穷水尽时才申请破产。就法院受理的破产案件看，破产企业一般都是负债累累，其债务几倍甚至几十倍于自有资产，其结果自然可以想象。

⒉债权人合法权益缺乏保障。保护债权人利益是社会制度和经济健康发展的基础。《破产法》首要的目标应该是保护债权人的合法权益。我国的《破产法》在这方面存在几点不足：第一，债权人会议享有的权利不充分，主要表现在没有要求法院撤换破产管理人(我国《破产法》称之为清算组)、决议破产管理人管理企业的基本原则的权利;第二，未设置监察委员会制度，没有设立代行债权人会议职权的监督常设机构，这一缺陷使债权人的利益保护受到削弱;第三，缺乏对破产财产的保护制度，自案件受理到破产宣告这段时间里，财产仍然由债务人掌握而没有临时管理人接管，而这段时间里，债务人最容易恶意转移财产。除此之外，《破产法》中还有一些规定也不利于债权人的权利保障，如规定，债权人“逾期未申报债权的，视为自动放弃债权”，[①]这是对债权人权利的不当剥夺，既不合理又不可行。

⒊清偿顺序与其他法规和政策不协调。我国破产清偿的法规和政策之间存在着明显的不协调、不一致，《破产法》与后来国务院颁布的相关规定中各种债权之间的补偿顺序既不严格也不统一，使得执行中很难规范化操作。例如按照国务院有关规定，列入政策性破产范围的破产企业的财产原则上要首先用于职工安置，包括土地使用权转让所得、没有设置担保的破产财产，甚至可以将有物权担保的财产用于安置职工。只有在破产企业财产不足时，才由政府出资安置职工，这一规定和《破产法》规定的清偿顺序存在着不一致。

⒋行政色彩过于浓厚。现行《破产法》由于受立法时代背景局限，本身存在行政干预过多的问题，破产规范中的行政干预因素是计划经济体制下行政干预司法的法定化表现，而这又恰恰与宪法规定的司法独立相违背，其结果是在破产实践中司法独立难以真正实现，破产程序严重扭曲。如债务人申请破产必须经上级主管部门同意，和解整顿的申请只能由债务人的上级主管部门提出;整顿工作由上级主管部门负责主持;清算组也主要由政府行政人员组成等等。显而易见，破产企业的和解整顿以及清算过程都是由上级主管部门在其中唱主角。在破产财产的拍卖与分配过程中，政府则通过多种途径实现其意志与要求，特别是在破产企业的职工安置过程中政府的作用更是不可或缺，这必然为在破产过程中的地方保护主义提供了机会。

⒌对破产逃债缺乏法律制裁措施。破产法律责任的惩罚功能就是通过设定严格的破产法律责任制度，使破产违法犯罪行为必须承担相应的法律后果。就我国而言，国有企业的经营管理人员作为国家资产的管理者、经营者，由于自身过错致使国家财产遭受重大损失、乃至企业破产，其责任是显而易见的。但依据《破产法》的规定，企业法定代表人如无重大玩忽职守行为，一般是不需要承担经济或行政上的责任的，更不用说刑事责任了。《破产法》尽管有对破产犯罪的规定，但既不具体也不明确，而且由于我国刑法中尚没有关于破产犯罪的规定，致使破产法律中有关刑事责任的规定形同虚设，“假破产，真逃债”也就愈演愈烈。

⒍破产清算组不能严格履行职责。清算组是在破产过程中临时设立的工作机构，对破产财产的分配和清偿起着重要作用。为保证分配和清偿的公平合理，清算组应是独立于债权人和债务人，与破产财产没有利害关系的专门机构。但是，按照我国《破产法》的规定，清算组成员由人民法院在破产企业的上级主管部门等政府机构中指定。而破产企业的主管部门本身和破产企业以及当地政府之间有着千丝万缕的联系，因此，很难保证清偿工作的公正与合理。

“任何国家的政府都是作为国家的实体代表而存在的，而国家的存在和发展又是以一定的经济基础为前提的，这决定了任何国家的政府都必须把建立有利于国家存在和发展的经济基础作为自己的重要职能。”[②]而且“我们总是希望把政府干预放在足以促进社会经济发展的合理框架之内”[③]。因此，破产作为市场经济中企业实现优胜劣汰的机制，同样离不开政府的宏观调控和适度干预。问题是在破产程序中，政府没有按照这样的定位发挥其应有的作用，却往往在破产的具体环节中实行过多过细的干预。“在许多地方，政府不仅是破产申请的决策者、发动者，而且也是破产程序的具体组织者、参与者。政府对企业破产实行地方保护主义的也不少。”[④]政府职能的定位模糊，行政手段的过分干预，对实现破产制度的作用来说是很大的障碍。因为“政府及其主管部门对企业施以‘无微不至的关怀’，只能强化他们身上产生一种依赖惰性，靠行政力量支撑的经济利益，往往会受到价值规律的无情冲击”[⑤]。对破产企业来说，破产的宣告、破产财产及破产债权的确认、破产财产的处置和清偿受到过分干预，后果直接反映在债权人的合法权益得不到保障。

在完善我国破产法的立法体系方面，立法机关和法学家们一直再做着不懈的努力。《中华人民共和国企业破产法(草案)》统一了破产制度的适用范围，企业法人不分所有制类型适用统一的破产法律制度，为企业的破产提供了系统的操作规范，减少了法律规制破产行为的盲区，并更具有可操作性。破产法律制度的进一步完善，可以对债务人利用破产逃债的行为进行更有效的防范和规制。

⒈依法保证债权人申报债权

申报债权是债权人获得清偿的前提和基础，是债权人挽回损失的最后机会。因此《破产法》应强化人民法院的通知和公告的义务。对于在破产审理过程中发现债务人故意敷衍了事、弄虚作假，以图不让债权人获得补偿损失的最后机会的，必须给予必要的警告和惩罚。同时应取消原《破产法》中对债权人申报债权期限的不合理限制。只要破产程序尚未结束，债权人就应该享有受偿的权利。

⒉完善破产管理人、监督人制度

破产管理人制度是对破产财产进行正确界定和有效控制，保全债务人财产，适时接管债务人的财产和经营事务，排除债务人实际管理和处分其财产的危险，更好地维护债权人的合法权益的重要制度。笔者认为，一是应在破产法中明确规定，管理人从法律执业者、注册会计师、审计师、评估师等有相关专业知识及专门执业资格并且能够独立承担民事责任的自然人和法人中选任，并对不宜担任管理人的情形做出规定，保证管理人独立、公正的法律地位和较高的执业能力;二是明确规定管理人的职责，管理人对法院负责，接受债权人会议的监督，管理人违反职责与义务给债权人造成损害的应当承担赔偿责任。这些方面《草案》中已做出了比现行立法更为完善的规定，但不足之处在于：规定“管理人由人民法院指定”，未能充分体现管理人产生方式上的公开、公平、公正，而且“选任管理人的表决方法，选择方法，当债权人会议更换管理人时，工作如何交接，后任管理人能否撤销前任管理人的不当行为等都有待立法进一步加以明确”[⑥]，使破产行为能够受到有力的监管，企业违规逃债的行为得到严格的规制。

破产监督人制度，是由债权人会议选择其信任的债权人或其他人员担任监督人，赋予其必要的职权，代表债权人会议对破产程序的各个阶段进行日常监督的制度。借鉴其他国家的破产立法，可以在破产法中设置监督人，并规定监督人可以调查破产企业财产状况，了解有关破产财产和债务的信息，调查有关财产的所有业务账簿和文件，核实破产人在法定期限内处置财产情况、经营情况，以了解破产企业有无规避破产法律、逃避债务的行为，还可以对管理人及债务人的行为向法院提出异议，而人民法院应当对其异议做出处理，以防止恶意破产行为的发生。

⒊完善破产无效行为制度和撤销权制度

破产法制度价值之一是维护债权的公平受偿，那么破产人在破产宣告前的法定期间内实施的损害债权人公平受偿权的行为，破产管理人应当有权请求法院撤销该行为或宣告行为无效，这是防止破产人利用破产逃债，保护债权人利益的重要制度。虽然在《草案》中已对此做出修改，但还应采取在立法中列举规定可撤销行为的同时，增加概括方式，使其更全面。如破产人利用企业的合并、分立或产权转让、转移，恶意处理企业财产的行为，对母子公司或关联公司利用关联交易，损害债权人公平受偿的行为法律尚没有明确规定，应当以概括方式纳入法律规制的范围。除此之外，应当明确行使撤销权的主体范围，并赋予管理人或监督人主体资格，以便及时有效地追索被转移的财产;应当规定撤销权行使的具体程序，增加可操作性;适当延长撤销权的时效期限，以更好地规制破产欺诈行为。

⒋完善破产财产的清偿制度

为防止破产人利用破产逃债，管理人应当依据法律法规，正确界定破产财产，以法定的程序、方法及标准对破产财产进行清算、评估、变现，用于清偿债权人，保证财产处置的公开与公平。笔者认为应当着力解决几个关键的问题：⑴在破产清算中各种权益的理算问题。应将各种性质的债权或权益区分开来，分别对诸如破产费用、共益债务、劳动者工资与其他费用、国家的税款、别除权、取回权、抵消权、普通债权以及劣后债权等实体权利的构成要件以及实现途径、先后顺序做出明文规定，以体现公平。[⑦] ⑵对实践中矛盾最突出职工的权益问题。笔者认为，破产制度作为优胜劣汰的市场机制，要保障债权人的公平受偿权，就不能让破产企业背负本应由政府承担的成本，将职工安置费用转嫁到债权人头上是不公平的。当然，职工权益涉及人数众多，关系到社会稳定，应当给予重视。所以可将劳动债权列为特别优先权，同时对其范围做出界定，即只包括职工工资及基本的社会保险费用，不包括职工的安置费用。将劳动债权与有担保债权作为同一清偿顺序，不足清偿的部分，可规定一定的比例进行分别清偿。这样既保证社会的稳定，又保障了担保债权的优先效力。对破产企业职工其他权益的保护，可以通过多种渠道，如保证企业职工在破产程序中的知情权、参与权和表决权，完善社会保障及保险制度，进行民政救济等方式解决。⑶对破产费用和共益债务的认定问题。立法中应当明确规定破产费用和共益债务的内容，对各项费用的发生和金额，管理人、监督人享有监督和提出异议权。防止因不必要的费用占用资金而影响债权人的受偿率，侵害债权人的合法权益。

⒌借鉴国外有关规定，界定我国的破产犯罪

所谓破产犯罪就是债务人及破产关系人自产生破产原因之日起，以非法诈欺等手段，损害债权人的合法权益，破坏和解或破产程序的公平进行，情节严重，构成犯罪的行为。在企业未达破产界限以前“以破产为手段”抽逃、隐匿或转移财产，虚伪构造，申请宣告破产，以规避债权人的追索，侵占他人财产的行为并达到一定后果的，即构成诈欺破产罪。

再完美的制度设计如果缺少了法律责任的规定，就丧失了强制力和执行力，因此，完善破产逃债行为的法律责任是规制破产逃债行为的必要环节。

⒈完善违法者的民事赔偿责任

《草案》对现行立法进行了补足，规定了“企业的经营管理人员未尽忠于职守和勤勉尽责义务的，应当承担相应的民事责任，债务人实施损害债权人利益的法定行为的，债务人的法定代表人和其他直接责任人员应当承担赔偿责任”，以使债权人得到救济。但是《草案》将“勤勉尽责，忠实执行职务”作为管理人承担民事赔偿责任的条件过于笼统，赔偿数额、举证责任等也未予明确，在实践中不好把握，还需要进一步完善。

⒉完善破产欺诈犯罪应承担的刑事责任

我国《破产法》规定：“破产企业的法定代表人和直接责任人的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而我国刑法中没有相关罪名和刑罚的规定。在新破产法出台之前，就应考虑制定刑法相关修正案，使破产逃债的刑事责任落到实处。"

⒊完善相关的行政责任

应当明确规定对违法提供虚假的验资报告、财务报表、审计报告、评估报告、法律意见书，或在破产财产的清算与分配中弄虚作假，妨碍破产程序正常进行，损害债权人利益的中介机构、政府机关以及个人，由法定的处罚机关依照法定的处罚幅度进行行政上的处罚。

4.建立破产企业主要责任人员的资格限制制度

政府干预在克服市场缺陷、实现宏观调控方面功不可没，但这种干预不是简单地运用行政手段干涉市场主体的经济决策，这种干预是在充分尊重私权的基础上进行的适度干预。在破产程序中，政府的职能定位应当是“加强宏观调控，克服地方保护主义对破产工作的影响”[⑧]，依法保障债权人公平受偿权。具体而言，政府应当在建立健全职工失业救济和社会保险制度，向企业、债权人、职工提供咨询性、调研性的信息服务，加强各方信息沟通，正确引导破产企业、职工、债权人的选择，对破产重整给以优惠的税收政策，鼓励下岗职工进行培训和再就业，并提供相应的条件等保障经济运行与社会稳定方面发挥作用。

综上所述，企业利用破产进行逃债的行为得以存在的土壤，是法律规定的不完善和操作中的扭曲。针对实践中遇到的问题，应当充分运用法律手段规制企业利用破产逃债的行为，保障全体债权人的公平受偿权，同时维护债务人的合法利益，协调社会公共利益。同时我们也应看到，规范企业破产不仅仅是完善破产立法即可解决的问题，还需要在整个社会中建立完善的信用体系，使制度之间相互衔接;建立完善的产权交易市场，以实现破产企业的资产合理变现;发展规范的中介组织，使其在企业的评估、拍卖、管理、清算中发挥积极作用;完善社会保障及失业保险制度，缓解社会压力，解决破产企业的后顾之忧等等。相关配套制度的完善，各部门全方位的积极配合和协作，才能从根本上解决问题。