清理拖欠工程款，法律如何应对思维导图

对曾一度被认为是“病入膏肓”“积重难返”的全国范围内存在的工程欠款问题，按照国务院的统一部署与要求，从2004年开始，用三年的时间要得到基本清理和解决，一场在全国范围内清理拖欠工程款的战役由此打响。自国务院办公厅发出《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》后，建设部等八部委院又联合发布了《关于贯彻〈国务院关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知〉的实施意见》，提出了“采取有效措施，标本兼治，综合治理”的工作任务、总体目标及14条严厉措施。特别引人注目的是《通知》及《实施意见》都首次将运用法律手段解决工程欠款问题摆在了相当重要的位置，最高人民法院也参与《实施意见》的制定和发布，从某种意义上显示，法律将在这次全国范围内的清欠战役中扮演极其重要的角色。■建设立法将全面提速

工程款严重被拖欠，固然有诸多方面历史的、社会的原因，但正如象《通知》所指出的“法制不完备和执法不严”也是导致工程欠款难以根治的主要原因之一。在2003年全国人大第五次常委会审议通过的《建筑法》执法检查工作报告中，明确提出“要在制度上、法律上解决政府投资工程拖欠工程款问题，并防止发生新的拖欠。”近年来，以《建筑法》为核心，《建设工程质量管理条例》、《建筑工程勘察设计条例》等一批配套的法律法规的出台，已基本形成建设工程法律体系的架构，对于规范和整顿建筑市场秩序发挥了不可替代的作用。但要全面实现运用法律手段解决工程欠款问题并从源头上依法根治，现有的法律体系仍然有不少“力不从心”之处，难以从有法可依的角度提供保障。因此，通知指出：要“完善各项法规制度，严格合同管理。要进一步建立健全建设领域法律法规体系，尽快制定和完善与《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》等相配套的有关法规、制度，规范业主和建筑业企业行为，保护建设工程项目双方合法权益。”目前，全国人大已经决定对《建筑法》进行立法修改，与之相适应的一系列法规、规章有望近快出台。最高人民法院也已加强建筑工程合同纠纷司法解释的调研和制定，《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》已完成意见征求工作，即将公布实施。另一方面，为实现工程拖欠款问题的标本兼治，《通知》及《实施意见》提出了一系列具体而严厉的措施，例如：对房地产开发企业拖欠工程款又拒不改正的，不批准其投资设立新的项目开发公司;计划、国土行政主管部门不批准其新开发建设项目、不为其办理用地手续;规划、建设行政主管部门应当按照有关规定，在审批规划等方面采取措施，督促房地产开发企业尽快解决拖欠的工程款等。对建设工程发承包双方采取的综合整治措施包括：房地产开发建设项目和政府投资的经营性工程项目，要严格执行项目资本金制度;建筑业企业实行市场准入和清出制度;积极推行工程担保制度等。这些措施都不同程度地属于行政立法和行政执法范畴，因此，为从根本上建立起合法有秩的治理拖欠工程款的长效机制，这些措施的实施都需要先从立法的层面去解决。《通知》已确定全国范围解决工程拖欠款问题为期三年的时间表，为保障这一重大战略任务的如期实现，建设立法必须先行，因而，我们有理由相信，建设立法工作将会在未来的三年内全面提速。

■建设系统依法行政将全面加强

建设部汪光焘部长在贯彻《通知》的电视电话会议上坦言工程款拖欠的五大成因：一是部分地方盲目攀比，滥搞“政绩工程”、“形象工程”，导致不合理的负债建设，采取拖欠工程款的方式弥补资金缺口;二是一些房地产开发项目资金不足，靠建筑业企业垫资，把拖欠工程款作为一种“经营谋略”;三是建筑市场缺乏有效的失信约束和惩戒机制，致使“拖欠有理、拖欠有利”的不良风气盛行;四是市场供求关系严重失衡，导致恶性竞争，业主利用“买方市场”的优势，迫使建筑业企业签订“黑白合同”;五是个别业主甚至违反法律和合同的约定，利用建筑业企业怕打官司的心理，故意拖延结算时间等。而这些问题的存在，追根究底无一不与政府行政监管缺位、行政监管不力有关。为从源头上防止拖欠工程款的发生，《通知》要求“政府有关行政主管部门要严格依法行政，提高执法水平，把好各项审批关口，加强市场监督。”同时，为保证清欠工作的顺利进行，《通知》要求：“对在监管中不依法行政、不严格执法的政府行政主管部门和个人，要严肃追究其行政责任。”这是针对此次全国范围内的清欠工作，政府采取的行政措施为主要的清理手段而做出的特别规定。汪光焘部长在讲话中亦强调，对在清理工作中失职的政府行政主管部门和个人，要追究其行政责任。这些措施都将促使建设行政执法达到一个新的水平。

■行政法律手段成为清防并举的又一利器

为加大清理拖欠工程款的工作力度，保障各项措施地有效实施，根据《通知》及《实施意见》的全面部署，各地方政府各有关部门要实行联动执法，加强对工程欠款问题所涉及的建设领域各个环节的全面监管。例如：严格执行项目资本金制度;积极推行工程担保制度;实行建筑市场准入和清出制度;推行工程款国库集中支付制度;改革政府采购制度;建立失信惩戒机制;建立健全农民工工资支付监控制度等，都需要政府各有关执法部门以法律法规为后盾，充分运用《行政处罚法》《建设行政处罚暂行规定》等法律法规和规章所赋予的执法权力，加大执法查处的力度。为此《通知》指出：“要严肃查处规避招标和假招投标，综合整治转包和违法分包等行为，大力发展劳务分包企业，防止非法用工行为导致拖欠工资问题。总承包企业分包工程必须使用有资质的专业承包企业和劳务企业。”建设部汪光焘部长在讲话中也强调：对于不按照合同约定结算工程款的竣工工程，建设行政主管部门或其他有关部门在其办理竣工验收备案时，应当依法责令停止使用，重新组织竣工验收;对房地产项目不得办理权属登记手续。另一方面，对于政府因监管缺位、监管不力，甚至违法行政导致工程欠款难以清理、无法清理或发生前清后欠的，相关利益关系人可以运用《行政诉讼法》等法律法规所赋予的诉讼权利，监督政府部门的行政执法行为，必要的时候可以通过行政诉讼的途径，借助司法的强制力，督促政府相关部门采取相应的处罚措施，以保证工程欠款的顺利清偿。

■“工程价款优先受偿权”将发挥积极作用

引用法条