我国医药卫生体制改革“路线图”思维导图

深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。这块“大蛋糕”将如何分配？又将如何惠及老百姓？改革的重点和难点又在哪里？为帮助读者更好地了解此次医药卫生体制改革的有关内容，记者从新华社、新华网和人民网上集选出若干“亮点”，以飨读者。——编者

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我国深化医药卫生体制改革大事记把医改这项民生工程抓好抓实

《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》

亮点一:确定基本医疗卫生制度为公共产品

【意见摘录】把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，着力解决群众反映强烈的突出问题，努力实现人民病有所医。

促进基本公共卫生服务逐步均等化。国家制定基本公共卫生服务项目，从2009年起，逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。实施国家重大公共卫生服务项目，有效预防控制重大疾病及其危险因素，进一步提高突发重大公共卫生事件处置能力。

确立了政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位，并提出新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。

【解读】“坚持公共医疗卫生的公益性质”、“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”、“人人享有基本医疗卫生服务”……透过这些表述，4月6日公布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》回答了有关中国新一轮医改是否回归“公益性”的质疑。

《意见》勾勒了我国到2020年的医疗卫生改革方向和框架，其最大的亮点是把“基本医疗卫生制度”看做是一种公共产品，这种制度所提供的使最低收入阶层也能获得基本医疗卫生保障是一种惠及全民、人人受益的公共产品，标志着政府职能向服务者的进一步转变。政府职能的转变必然带来政府投入的增加，这正是政府通过增加投入弥补“市场失灵”、优化资源配置的表现。

改革开放以来，我国医疗卫生体制变革的基本走向是商业化、市场化，虽然通过竞争以及私营资本的介入，我国的医疗机构能向病人提供更多的床位，医院技术装备水平和医生素质也大大提高，但也带来了公平性下降和卫生投入效率低下等后果。

卫生部公布的《2008年中国卫生统计提要》中显示，近年来我国公众个人卫生支出大幅攀升。1980年的卫生总费用中，政府、社会和个人卫生支出所占比重依次是36.2％，42.6％和21.2％，到了2006年三者比例则变为18.1％、32.6％和49.3％。

尽管近年来国家的卫生投入不断增长，但相对于一些发达国家，我国卫生总费用占GDP的比重仍然很低。正如《意见》中所指出，中国的基本国情决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一个渐进的过程，需要在明确方向和框架的基础上，经过长期艰苦努力和坚持不懈的探索，才能逐步建立符合中国国情的医药卫生体制。

亮点二:政府投入走向多元化

■建立政府主导的多元卫生投入机制

【意见摘录】专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心(站)按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。

【解读】《意见》虽强调政府主导，并不意味着排斥社会资本的介入。明确提出要建立多元卫生投入机制，正是为了鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，形成投资主体的多元化、投资方式多样化的办医体制。

国内外的经验表明，在坚持医药卫生事业公益性的同时，充分发挥市场的作用，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，有利于缓解“看病难”问题，满足群众多层次的医疗卫生需求。

■新增卫生资源将重点投向农村和社区

【意见摘录】新增卫生资源必须符合区域卫生规划，重点投向农村和社区卫生等薄弱环节。

【解读】医疗资源配置一直是困扰我国医疗卫生事业发展的大问题，据统计，我国80％的医疗资源在城市，而城市里80％的医疗资源又在大医院，这直接导致大医院里常常人满为患，而在基层社区、尤其是偏远农村的医疗机构则冷冷清清。因此，《意见》提出新增卫生资源要向农村和社区倾斜。

此外，城乡之间医疗卫生服务差距的日渐拉大，也成为影响社会稳定的隐患之一。改革开放以来，中国大城市的医院密集程度和拥有的高端服务设备数量日渐达到西方发达国家的水平，而广大农村地区则重新回到了缺医少药的状态。

针对这一问题，此次公布的《意见》与去年的征求意见草案相比，将“统筹城乡、区域发展”增加为改革的基本原则，并明确改革将“以农村为重点”。

亮点三:全民医保是缓解“看病贵”的良药

■首次实现医保全覆盖

【意见摘录】将逐步建立覆盖全民的基本医疗保障制度，首次实现医保全覆盖。把关闭、破产企业和困难企业职工、大学生、非公经济组织从业人员和灵活就业人员纳入城镇职工或居民医保范围。

【解读】建立覆盖全民的医保制度，目的在于实现医药费用的合理分担，这是解决老百姓“看病贵”最核心的措施。有人说，如果人人都有医疗保障，个人付费比例大幅度降低或者不付，就没有人会喊“贵”了。据悉，明年各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准将提高到每人每年120元，增幅为50％，并逐步提高政策范围内的住院报销比例和门诊费用报销范围和比例。

另外，城镇职工或居民医保最高支付限额分别逐步提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍左右，新农合最高支付限额逐步提高到当地农民人均纯收入的6倍以上。

■医师多点执业“浮出水面”

【意见摘录】要稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，研究探索注册医师多点执业。

【解读】目前我国对医疗人才采取封闭式管理，医师不能到另一个医院执业。事实上，近年来许多专家都有到外地执业的经历。医师的多点执业可以让基层患者就近得到高质量的诊疗，缓解老百姓“看病难”之苦。医师不仅自身价值得到社会认可，同时还获得一定的经济收入。

■医疗救助制度覆盖所有困难家庭

【意见摘录】城乡医疗救助制度覆盖全国所有困难家庭。完善城乡医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，筑牢医疗保障底线。鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。鼓励和引导各类组织和个人发展社会慈善医疗救助。

【解读】城乡医疗救助制度与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗一起共同组成我国的基本医疗保障体系，覆盖城乡困难人群。据统计，近年我国医疗救助资金投入快速增加，2007年中央财政补助城乡医疗救助资金34亿元，比2006年增长138％；地方财政资金投入38.5亿元，比2006年增长43％。2008年中央财政和地方财政资金投入分别增加到50.4亿元和42.5亿元。

从中长期看，建立完善的社会保障体系是我国经济社会现代化转型必须要迈过的一个“坎”；而从短期看，医疗保障水平的提高有利于消除百姓的后顾之忧，从而为拉动内需做出重要贡献。

■妥善解决农民工基本医疗保险问题

【意见摘录】将以城乡流动的农民工为重点积极做好基本医疗保险关系转移接续，妥善解决农民工基本医疗保险问题。适当增加农民缴费，提高保障能力，完善城乡医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，筑牢医疗保障底线，探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度。

【解读】农民工基本医疗保险问题涉及亿万人，妥善解决农民工基本医疗保险问题，对于保护他们的基本权益，促进社会和谐，维护公平正义，均具有重要意义。

亮点四:基本药物制度建设逐渐步入正轨

■基本药物全纳入医保药物报销目录

【意见摘录】基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。

【解读】根据世界卫生组织(WHO)的定义，基本药物是指满足大部分群众的卫生保健需要，在任何时候均有足够的数量和适宜的剂型，其价格是个人能够承受得起的药品。我国多年来始终停留在储备目录的初始阶段，没有建立起涉及基本药物生产、采购、配送、使用、报销等各个环节的完整体系。卫生部药物政策与基本药物制度司司长郑宏表示，建立国家基本药物制度不仅有利于整顿治理药品生产供应保障体系，促进医药市场健康发展，也有利于引导规范医疗服务行为，保障群众用药安全，降低患者医药费用。

■基本药物实行公开招标采购

【意见摘录】建立基本药物的生产供应保障体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用，基本药物实行公开招标采购，统一配送，减少中间环节，保障群众基本用药。

【解读】“如果按征求意见稿的方案，将使我国30年来药品生产流通领域的改革，全面倒退回计划经济体制时代。”中国社科院经济所研究员朱恒鹏表示，他把征求意见稿中的“基本药物供应体系”，即政府组织的“定点生产、统一价格、统一配送”制度，归结为“药物统购统销”模式。而该模式的最大弊病是行政部门垄断，和由此带来的更多商业贿赂和寻租空间。

在新医改方案中，基本药物的“定点生产”被删除，改为“基本药物实行公开招标采购”。相比定点生产，招标采购更多体现市场竞争原则。

■国家不再制定统一的基本药物零售价格

【意见摘录】国家制定基本药物零售指导价格，在指导价格内，由省级人民政府根据招标情况确定本地区的统一采购价格。

【解读】此次修改稿中，把之前颇受争议的“统一制定零售价”修改为“国家制定基本药物零售指导价格，在指导价格内，由省级人民政府根据招标情况确定本地区的统一采购价格”，即国家不再制定统一的基本药物零售价格。

（陈小菁、张天南整理参考新华社、人民网等媒体相关报道）