文化部解读《网络游戏管理暂行办法》思维导图

2009年，我国网络游戏市场规模达258亿元人民币，同比增长39.5%。但随着网络游戏市场的不断扩大，它所带来的深层次问题也日益显露：未成年人沉迷导致学业及身心健康受损，少数网络游戏产品文化价值观导向偏差给用户造成不良影响，网络游戏虚拟货币管理欠规范引发纠纷，运营推广存在虚假宣传现象，执法有效性亟待完善等等。网络游戏管理已成为社会各界十分关心、新闻媒体密切关注的焦点。

文化部在《办法》的制定过程中，以科学发展观为指导，按照全面、协调、可持续的基本要求，认真梳理网络游戏存在的各种问题，细致研究各相关方的利益诉求，确立了从事网络游戏活动的基本原则：从事网络游戏经营活动应当“遵守宪法、法律、行政法规，坚持社会效益优先，保护未成年人优先，弘扬体现时代发展和社会进步的思想文化和道德规范，促进人的全面发展与社会和谐”，要“遵循有利于保护公众健康及适度游戏的原则，依法维护网络游戏用户的合法权益”。同时规定，“国家鼓励研发、运营弘扬优秀民族文化、内容健康向上、寓教于乐的网络游戏”。

明确相关概念，确定适用范围，是制定法律法规的基本要求。《办法》对网络游戏、网络游戏上网运营、网络游戏虚拟货币等相关概念予以了明确：网络游戏是指由软件程序和信息数据构成，通过互联网、移动通信网等信息网络提供的游戏产品和服务，其表现形式主要包括以客户端、网页浏览器及其他终端形式运行的各种网络游戏。网络游戏上网运营是指通过信息网络，使用用户系统或者收费系统向公众提供游戏产品和服务的经营行为。网络游戏虚拟货币是指由网络游戏经营单位发行，网络游戏用户使用法定货币按一定比例直接或者间接购买，存在于游戏程序之外，以电磁记录方式存储于服务器内，并以特定数字单位表现的虚拟兑换工具。

为依法行政，实现对网络游戏行业的全链条管理，《办法》对适用范围予以明确。将从事网络游戏上网运营、网络游戏虚拟货币发行、网络游戏虚拟货币交易服务、网络游戏研发生产等形式经营活动的单位纳入管理;但只对从事前三类网络游戏经营活动的单位实施主体许可管理。同时，为进一步简政放权，加强文化部宏观管理职能，《办法》规定，《网络文化经营许可证》的审批权限由国务院文化行政部门下放至省级文化行政部门。

网络游戏不同于一般的静态文化产品，其互动性、创造性、参与性使得网络游戏呈现出“虚拟社会”的所有特点，影响着用户的人生观、世界观、价值观。因此，加强内容管理是网络游戏管理工作的重要环节。

实施进口网络游戏内容审查和国产网络游戏备案是内容管理的基本制度。2004年，《文化部关于加强网络游戏产品内容审查工作的通知》(文市发〔2004〕14号)明确了文化部实施进口网络游戏内容审查和国产网络游戏备案管理的程序、要求，并设立了进口网络游戏产品内容审查委员会。《办法》在延续现行有效做法的同时，明确了网络游戏内容审查机构的职责、进口网络游戏内容审查的条件、程序、国产网络游戏备案的方式和网络游戏内容实质性变动时的审查和备案要求。《办法》还要求网络游戏运营企业建立自审制度，保障网络游戏内容和经营行为的合法性。

同时，根据国务院“三定”规定及中央编办发[2009]35号文件的规定，《办法》规定“经有关部门前置审批的网络游戏出版物，国务院文化行政部门不再进行重复审查，允许其上网运营”。以此，避免了网络游戏管理中曾经出现的多头管理、重复审批的现象，明确了网络游戏行业管理与出版管理的职责分工。

经营活动是网络游戏监管的重点内容。为着力解决网络游戏管理中的深层次问题，《办法》对网络游戏的研发、推广、运营、消费、终止等全流程经营活动进行了制度规范，并着重对当前的突出问题，提出具体要求。

(一)加强网络游戏未成年人保护。鉴于未成年人自制力和甄别力较弱，在网络游戏中易引发沉迷，影响学业和身心健康，《办法》坚决按照《中华人民共和国未成年人保护法》的“优先保护”原则，明确要求网络游戏经营单位应当采取一系列未成年人保护措施：一是根据内容、功能和适用人群，制定用户指引和警示说明;二是以未成年人为对象的网络游戏不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，以及恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容;三是按照国家规定，采取技术措施禁止未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能，限制未成年人的游戏时间，预防未成年人沉迷网络;四是不得向未成年人提供网络游戏虚拟货币交易服务。

(二)规范网络游戏经营单位的经营行为。规范网络游戏经营行为是维护网络游戏市场秩序的重要着力点。当前，因技术安全措施不到位导致的用户账号丢失和被盗现象;网络游戏市场推广中存在的虚假宣传行为;刻意设置欺诈陷阱，诱使用户投入过多的资金和精力;因终止运营引发的纠纷等问题，严重扰乱市场秩序，影响市场健康发展。

(三)完善网络游戏虚拟货币发行及交易管理措施。随着网络游戏的迅速发展，网络游戏虚拟货币广泛应用于网络游戏经营服务之中。网络游戏虚拟货币在促进网络游戏产业发展的同时，也带来了新的经济和社会问题，突出体现在用户权益缺乏保障、市场行为缺乏监管及在网络游戏虚拟货币使用中引发的纠纷不断。

(四)加大网络游戏用户权益保护力度。网络游戏用户权益保护始终是网络游戏市场的热点问题，发生在网络游戏运营的各个环节。目前，网络游戏市场用户权益纠纷突出表现在部分网络游戏运营企业在用户合法权益受到侵害或者与网络游戏用户发生纠纷时，推诿举证责任;部分运营商通过制定格式化协议，将不平等的霸王条款强加给用户等方面。