论中国农民土地财产权利的贫困（下）思维导图

根据美国的经验，有关政府征用土地的正当法律程序应该涵盖下列原则和步骤，目的在于最大限度地保护公民的财产权利。其一是正当性。必须依照严格的法律程序，依法评估国家征地的正当性。在美国，政府无偿征地的范围十分严格，只限制在土地区划(Zoning)、建筑与健康法规(Building and Health Code)、转移要求(Set-back Requirement)、土地分割(Abatement )、污染(Pollution )以及出租管制(Rental Control)等。[83]根据中国国情，政府征地必须严格区分公益性用地和经营性用地，国家的强制性征地权主要应是公益性的，包括水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等，而商业开发和企业行为不能借助国家的行政权力强行征地，而是必须通过向国家、向农民购买租赁等市场方式取得，其价格也应由市场决定。[84]尤其是应该防止“权钱勾结”，阻止那种借政府的行政资源和司法强制以公益性目的为名低价征用农业用地，然后再把征用来的土地高价出售于商业用途的做法。[85]

二是公开性。政府必须以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由，并需要提出反证，说明如果不在特定的时间和地点征地将产生什么负面后果。同时，政府机构必须举行公开的听证会，农民可以在听证会上质疑政府的征地理由，并有权要求政府放弃征地行为。[86]

除了正当的法律程序以外，土地征用的公平补偿(just compensation )问题也是保障农民权益的一大主题。结合美国经验，中国土地的公平补偿主要应该体现在三大方面。其一是主体的公平。尽管中国农民承包地的所有权主体是多元的，包括农民集体(村委会和村民组)、农民集体经济组织(如乡镇企业)及农户本身，但征地补偿对象必须以农户为主，对农户实行全额、对等的补偿办法，因为农户才是土地的实质使用者、经营者和受益者。必须防止农村基层干部对征地补偿费用的层层截留、克扣和盘剥。[88]同时，还要考虑农民失去土地后的就业保障和社会保障，用土地换社保[89]，对农民的补偿可采用按年分期补偿的办法，为农民建立长期受益的社会保险机制[90]，并由此改革现有的土地征用补偿费一次性货币发放的办法，应该在农村按年龄段分类建立社会保障体系。[91]其二是客体的公平。征地的补偿不能仅限于土地本身，还应包括土地之上的一切附加物，如庄稼、建筑和水井等;还需要包括与土地有关的无形资产(goodwill)，如特定土地的形像和声誉等。[92]鉴于失地农民无屋可住的悲惨情景，征地部门需要实施留地安置政策，按一定比例向土地被征用的村核拨建设留用地，为失地无屋农民建造商住楼，提供农民就地创业的机会。[93]其三是估价的公平。其基本准则是法律要求补偿的价格应当以公平的市场价值为依据。[94]在美国和西方其它国家，这主要依靠独立的资产评估师提出评估报告。[95]所以，制定中国财产评估师的考核规则、推动财产评估师的产生机制、培育财产评估师的人才环境，已经成为国家征用土地能否公正、公平和公开的重要条件。

一是土地用途自由选择。既然农民在法律上享有土地的使用、处分和收益等权利，就应当充分尊重农民对土地经营用途的自由选择，包括种什么、种不种、种多少、种多久。没有农民对土地用途的自由选择，土地市场化只能是“空中楼阁”。同时，由于农民处于天然的弱势，国家不能阻碍农民运用上述权利，而且应当运用适当的法律手段积极保护农民行使自主的权利。当外力侵犯农民自由选择土地用途的权利时，国家要通过法律法规加以制止和惩处。[97]

二是土地自由交易。土地自由交易的前提是土地市场的自由开放，目前中国的土地交易基本上没有西方社会那种正规的市场条件，“一级市场”由国家控制，“二级市场”不许农民进入，农民在土地交易中始终处在被排斥和被剥夺的地位。土地是农民生存的最后一道防线，也是是否出现“陈胜、吴广起义”的关键因素。若政府长期、持续地低价强制购买农民的土地，农村的稳定就无法保证。[98]推动土地市场的开放和土地交易的自由，有助于减少政府、企业、村民自治组织的中间盘剥，提升农民在土地市场中的主体地位，又能发展一支专业的地产经纪人队伍，可严格地按照土地市场的专业规范推动农地的自由流转。

三是土地自由抵押。土地作为一种商品自由交易的前提是农民拥有抵押土地的权利。所以，目前中国必须赋予农民土地的物权，允许农民用土地抵押，促使农民的土地使用权变成一种准商品。[99]问题是目前农民需要贷款时能抵押的只是土地的承包权而不是所有权，而银行允许土地承包权的抵押是一种很大的金融风险，这种承包权在现实中的不稳定更增加了银行的抵押风险。因此，将农民的土地承包权演进为所有权是推动土地抵押的必要保证。

四是土地自由兼并。土地市场化必然导致土地的兼并，而农村土地只能通过市场化的兼并才能达到优化组合和规模经营。目前，城市中的企业兼并比比皆是，并由此必然导致企业所在的土地的大量兼并，为什么城市可以兼并，企业可以兼并，而农村土地就不可以兼并呢?目前农村的兼并仅限于土地的承包权，其弊端在于，承包权只有30年，而投资的收益是不受承包年限约束的，30年后的资产增值谁来受益，又如何计算?于是，土地私有化又是一个难以回避的议题。[100]

土地产权多元化主要涵盖三个创新土地制度、保障农民权利的因素。首先，它对现行的土地承包制度构成挑战。过去20多年来土地承包制阻碍了农民更多的选择权利和自由，因为它模糊了土地所有者的主体地位，30年的期限限制了土地投资的长期性与稳定性，小块土地的分割特点影响了土地的规模经营，而且承包合同导致农民税费义务的刚性化。这种“一刀切”的一元化土地使用体制窒息了土地制度的生机，影响了农民积极性的充分发挥，无法提供财产安全和激励机制，抑制了农民财产积累的冲动。所以，急需设计与实施一种与农村多元化经济相适应的多元化土地产权制度。[102]人们需要建立一种基本的观念：不管一个制度安排和政策设计是多么完美、有创意、又得人心，只要它是一种强制的一元化制度，就不是一种有生命力的制度。一种好的制度设计必须容许民众具有选择的权利和退出的权利。

再次，土地多元化提倡价值中立的制度选择，不论制度形式的“好”与“坏”，只讲制度效能的高与低。土地产权多元化意味着农民有权选择任何一种制度形式，包括土地的人民公社制、集体所有制、家庭承包制、租赁合同制、永佃制、股份合作制、甚至私有制。在多元化的制度环境下，土地私有化或土地公社化的两极制度都应该成为一种选项，但不应该是唯一的选项，国家不仅应该允许一些地区保留集体劳动的工资计酬制，也应该允许个别地区试验土地私有制。允许“左中右”不同体制的存在、提供农民切合自身需要和条件的土地制度，才是土地产权多元化的题中应有之意。

例如，基于中国各地区土地状况、经济发展和人文环境的多样性和复杂性，土地的产权形式也必须具有相应的灵活性和变动性。在发达的东部地区，农民种地的经济成本高、比较利润低，但农民流转土地的市场价格高、离开土地从事非农产业的机会多，这样，土地的租赁制、股份制和私有制就有助于农民完成土地和身份的双重转型，而且由此产生的土地抵押和兼并也有助于加速东部农村的城市化和工业化。[105]但在中西部地区，土地贫瘠、农民困苦，土地是农民赖以生存的唯一资源，贸然推动土地私有化将导致两极迅速分化;而且，由于西部土地的价值较低，愿意兼并西部土地、投资西部土地的企业和个人相对较少，所以，维持西部土地的家庭承包体制、维护西部农户的合作传统，不失为目前适宜中西部农村土地产权的较好模式。[106]

总之，征地规范化、土地市场化和产权多元化是三大相互关联的土地制度安排，因为只有规范了农民土地征用的程序、保证了土地交易的公平，才能推动土地交易的市场化、促进土地租赁、抵押和兼并的健康发展;同时，只有在土地征用规范化、土地经营市场化的制度环境下，理性而充满活力的土地产权多元化才有可能。尤其是，规范化、市场化和多元化的土地制度能够切实维护和保障农民的土地财产权利，因为规范的征地能够保证农民土地转让的公平、公正与公开，自由的土地市场能够有助于农民在市场机制下自主选择土地的占有方式、使用途径、处分方法和收益多寡;同时，产权的多元化能防止一元化的强制，有利于不同地区、不同时期、不同能力的农民自主选择土地的产权形式。这样，农民土地财产权利的保障最终有助于在根本上减缓和根除农民的贫困，有利于中国农村运用权利的杠杆，提升农民的生活水平、社会地位和政治参与。