浅析拆迁程序中拆迁公告的可诉性思维导图

对拆迁管理部门发布的拆迁公告，有关当事人能否提起行政诉讼，一直存在着两种争议的观点。一种观点认为，拆迁公告针对的对象不特定，没有给特定的当事人直接设定权利义务，属于抽象行政行为，不是具体行政行为，而我国行政诉讼法及相关司法解释明确规定，只有对具体行政行为才能提起行政诉讼，抽象行政行为没有纳入行政诉讼的受案范围。拆迁公告属抽象行政行为，因此不可诉。同时，认为拆迁公告对当事人也不直接产生强制执行力，该行为的效力必须借助于拆迁人与被拆迁人达成的拆迁协议。当事人可通过起诉颁发的拆迁许可证、拆迁裁决来实现其目的。另一种观点认为，政府发布的含有具体行政行为内容的拆迁公告具有可诉性，法院应作为行政案件受理。②

笔者认为，当事人能否对拆迁公告提起行政诉讼，关键是看拆迁公告的事项是不是可诉的具体行政行为，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”③法条将可诉的行政行为明确界定为具体行政行为。④什么是具体行政行为?具体行政行为是指国家行政机关(包括法律、法规授权的组织)所作出的，实际影响特定公民、法人或者其他组织权利义务的行政职权和职责行为。具体行政行为有三个特点：(1)它是行政机关的职权或职责行为;(2)它涉及的是特定的公民、法人或其他组织，所谓特定的公民、法人或其他组织，是指这些公民、法人或其他组织，是具体明确的或可确定的;(3)它对公民、法人或其他组织一方的权利义务形成了实际影响。这里所称的实际影响，可以是具体行政行为的作出直接指向并制约着公民、法人或其他组织一方的权利义务，也可以是具体行政行为的实际结果对公民、法人或其他组织一方的权利和义务产生影响。⑤

那么拆迁公告是否是具体行政行为呢?正如上文所言，有种观点认为拆迁公告是针对不特定的人群公布有关拆迁事项且对他人的权利义务并不产生直接影响力的抽象行政行为。笔者认为这种观点是错误的。拆迁公告应属于具体行政行为。

首先，拆迁公告的实施主体是拆迁管理部门，它是拆迁管理部门的职责行为。《条例》第八条规定，拆迁管理部门在核准发放拆迁许可证的同时，应当将拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，发布拆迁公告告知被拆迁人。拆迁公告是拆迁管理部门应当实施的职责行为。根据《条例》第五条的规定，拆迁管理部门是负责管理房屋拆迁工作的行政部门。⑥拆迁管理部门是行政机关。拆迁公告是拆迁管理部门在履行管理拆迁工作职责中实施的与其职务有关的行为，所以拆迁公告是行政机关实施的职权或职责行为。因此，它是一种行政行为。

第二，拆迁公告针对的对象是特定的公民、法人或其他组织，(这里指被拆迁人及其利害关系人)。根据《条例》第八条的规定可以看出，拆迁公告的内容其实就是拆迁许可证的内容。拆迁公告与拆迁许可证在对外公示中其实就是一种内容与形式的关系。拆迁关系人正是通过了解拆迁公告的内容这样一种形式来了解拆迁许可证的基本内容，了解自己作为拆迁关系人的来历、权利与义务。二者在法律上具有法律后果的同一性。拆迁许可证具有一次性、局部性和时效性的特点，即拆迁许可证只对特定的项目，在一定的范围内和一定的时间内有效。⑦

第四，起诉拆迁许可证和拆迁裁决，有时不能解决拆迁公告的所有问题。拆迁许可证、拆迁裁决有可能是合法的，但是如果拆迁公告是虚假的，或者是违反公序良俗的或者是其他违法或不客观不合理的情况，起诉拆迁许可证或拆迁裁决，就不能解决拆迁公告违法的问题。比如，拆迁公告违反公序良俗，在春节或其他传统重大节日内强制他人搬迁，当事人起诉拆迁许可证或拆迁裁决就不能解决拆迁公告不合法或不合理的问题。当事人只有起诉拆迁公告才能解决上述问题。对拆迁公告提起行政诉讼具有必要性。

第五，拆迁公告，并不是行政诉讼法及其相关司法解释排除的非可诉行政行为之一。