专家参与立法讨论 解析房屋征收补偿条例三焦点思维导图

光明日报记者在第一时间采访了多名参加过征求意见稿起草的法学家。专家们认为，征求意见稿贯彻了宪法、物权法的基本原则，注重政府管理和公众参与相结合；在具体制度上区分了公共利益和商业利益，规定了严格的征收、补偿程序，充分尊重被征收人的权益。“决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开的原则在征求意见稿中得到了相当程度的体现。”

专家同时认为，在一些热点问题上，征求意见稿还有继续完善的空间。

公共利益：关键是确立认定程序

现行拆迁条例的最大缺陷，就是没有区分因公共利益进行的拆迁和商业拆迁。对此，征求意见稿取得突破，第2条明确规定，为了公共利益的需要才能对国有土地上的房屋实行征收并给予补偿。征求意见稿同时对公共利益的范围进行了列举，包括国防设施建设，国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业，国家重点扶持并纳入规划的教科文卫等公共事业，由政府组织实施的危旧房改造，国家机关办公用房建设等七大方面。

“这一规定将因公共利益进行的征收与商业开发区分开来了，明确了政府是责任主体，理顺了法律关系。”中国政法大学法学院教授薛刚凌评价说。

中国人民大学法学院教授、民法学者王轶则认为，将危旧房改造都划入公共利益，不完全科学。“危房存在倒塌的危险，可能损害不特定第三人的利益，这个大家都理解。但是旧房呢，旧的标准又是什么？”

在王锡锌看来，公共利益的认定是中外都面临的法律难题，列举难免出现错位或者遗漏，留下模糊地带。“关键是要设立一套认定程序。”他说。

征求意见稿对征收程序已有明确规定。县级以上地方政府在作出房屋征收决定前，应当组织发改委、城乡规划、国土资源、建设等部门论证，并采取论证会、听证会等方式征求被征收人、公众和专家意见。如无重大争议，由县级以上地方政府作出征收决定；存在重大争议的，报请上一级政府裁决。

此外，如果被征收人以及有关利害关系人对征收决定不服，可以申请行政复议，也可以向法院提起诉讼。

王轶表示，这套争议解决机制已有很大进展。但是行政复议和诉讼两个途径并列，还是不够明确。尤其是重大征收争议在报请上级政府裁决后，再进行行政复议，只会增加成本。

“最终的决定权应该是单一的、明确的。”王轶介绍，两次座谈会上，不少专家都提出应该由司法机关提供一个充分的讨论平台，由法院来居中裁判。

补偿：对违法建筑不宜一刀切

拆迁纠纷中，补偿问题往往成为导火索。征求意见稿第3章用16个条款对补偿进行了详细规定。例如，补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构等因素，以房地产市场评估价格确定。房地产价格评估机构应具有相应资质，并由被征收人以投票、抽签等方式确定。如果评估机构或估价师出具虚假或者有重大差错的估价报告的，还将面临警告、吊销资质、追究刑事责任等制裁。这些规定强调了房地产评估机构的中立性，对于解决补偿难题具有积极意义。

同时，征求意见稿第23条规定，对房屋征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿，并依法拆除。

不少专家表示，违法建筑的问题非常复杂，现在这种一刀切的规定过于简单了。

薛刚凌分析指出，违法建筑有多种情况，应该区分不同的性质。“一是建筑年代久远，当时没有规划而现在有规划，缺少规划许可；二是个别地方政府知道违法建筑存在，还默许它存在，监管不作为；第三是完全由业主自身责任造成的违法建筑。”

王锡锌也坦言，近来发生的一些拆迁事件，往往都与违法建筑有关。“如果政府和业主对违法建筑都有责任，应该给予部分补偿。”

“法治社会里每个人都应该对自己的行为负责。”薛刚凌建议，征求意见稿可以加上一条，地方政府部门对违法建筑的形成有过错的，应该承担相应的责任。将来条例施行以后，还应该制定一个详细的实施办法，落实对违法建筑的补偿问题。

商业拆迁：应由物权法合同法来规范

征求意见稿还对基于商业利益的拆迁作了原则规定。例如，非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续；非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋的，建设单位应当编制具体实施方案，并报房屋征收部门批准。

记者了解到，新的立法是否调整商业拆迁，在征求意见稿起草过程中一直存在不同意见。一种观点认为，商业拆迁公众都很关心，立法上应该回应；也有观点认为，商业拆迁并不是基于公共利益，不能由政府进行征收，它实质上是房屋所有权和建设用地使用权的转让，属于民事行为，应由开发商和业主通过协商确定。

由此来看，征求意见稿规定商业拆迁的实施方案应报房屋征收部门批准，就留下了疑问。“开发一个商业项目，有规划部门、建设部门来批准就行了。现在又让房屋征收部门来批准，是不是表示公权力又要介入商业拆迁？”王锡锌直言。

“民事主体间的协商行为要让房屋征收部门来批准，法理上讲不通。”王轶告诉记者，“我建议去掉这一条，写明非因公共利益的需要进行的房屋拆迁，适用物权法以及合同法的相关规定就行了。”

而在薛刚凌看来，目前的立法对于商业拆迁规定得还不够。尤其是商业拆迁中还应区分纯商业拆迁和混合了公共利益的商业拆迁，并加以细致规定。“立法上要综合考虑，做到兼顾和平衡。”她强调。（光明日报北京1月29日电） (来源：光明日报)