房改房纠纷案件如何处理？思维导图

案情简介：甲、乙是同一单位的职工，1998年4月，某单位根据国家房改政策结合本单位实际制定了自己的公房出售方案，将单位所有公有住房作为出售范围，对单位1997年底前所有在册职工进行填表、打分、自选、评议、分配、出售，乙选定了当时尚未开工建设的高层住房一套，(楼层、房号、面积均明确具体)，并按照夫妻双方工龄、工资、职级一次性付款优惠等折扣后，从1998年4月到6月四次付款加原住房款折抵，交清了70%产权的购房款，因该房屋面积为89.46平方米，还对9.46平方米按成本价交纳了超标款，对此部分乙拥有100%的产权。某单位向乙签发了“住房票”。相反，甲在这次某单位统一的公房出售中，选定了某现房一套。1999年，某单位在乙涉嫌刑事问题被羁押期间，又将该高层住房再次出售给甲，2000年10月30日甲亦交清了全部购房款。高层住房建成后，某单位为甲办理房屋所有权证书，但至一直未将该证书发给甲。

高层住房竣工验收交付某单位后，2002年乙搬进了已交清购房款的这套住房。2003年甲以乙侵权为由向人民法院提起了诉讼。乙在答辩期间认为这一纠纷是因为某单位在出售公房中“一房两卖”所致，申请追加某单位为本案第三人。人民法院同意乙的观点，通知某单位参加诉讼。

一、房改房纠纷案件是否属于人民法院主管的范围

根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》(法发[1992]38号)第三条规定：“因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”可见，在过去很长一段时间里，人民法院并不介入职工之间以及职工与单位之间因建房、分房、占房、腾房纠纷的审理和裁判，这类纠纷是通过有关部门解决的。

二、未取得房屋的所有权证书能否以侵权之诉向人民法院提起诉讼

甲在起诉时和举证期限内，未能向法庭提交房屋所有权证书，到开庭也没有拿到房屋所有权证书。庭审中甲出具了房产交易所的证明，笔者认为在这种情况下还不能证明甲就是当然的所有权人。甲分房交款后既未入住讼争的房屋，也从未拿到过房屋所有权证书，而行政机关颁发房产证的目的本身就在于向社会公示和对抗第三人。那么，甲在没有证据证明乙居住的房屋属于其合法财产的情况下能否主张乙侵权呢?笔者认为不能。这是因为乙占有、居住现住房是根据单位分房方案，向单位足额交清了70%的购房款，取得了单位签发的“住房票”后获得的国家房改政策的福利待遇，是某单位通过一定的程序将公房出售给乙的。乙既没有侵害甲合法财产的主观故意，也未实施侵害甲财产的行为，不存在侵权的问题，没有向甲腾退住房的义务。因此，甲不能以侵权为由对乙提起诉讼。在此需要强调的是尽管甲不能以侵权为由向人民法院提起诉讼，但可以其他理由起诉，这在前一个问题中已经阐述。

三、公房出售单位对房改房“一房两卖”是否违反法律法规的规定，人民法院如何适用法律法规审理裁判

我们知道，单位职工从无偿居住公有房屋到有偿租住单位房屋，从单位将部分产权卖给职工到职工最后购得100%产权的房改房,均是依据国家政策进行的。这方面的法律规定几乎是一片空白，而人民法院审理此类纠纷案件时更多的参照国家的相关政策规定。

1998年国务院发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23文)第二条明确规定“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”。1998年11月17日根据国务院上述规定下发的《甘肃省人民政府关于印发进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设实施方案的通知》(甘政发[1998]72号)规定：“全省1998年11月30日停止住房实物分配，1998年12月1日起逐步实行住房分配货币化”。1999年5月15日《甘肃省人民政府关于兰州市进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设实施意见的批复》(甘政函[1999]29号)也规定“全市于1998年11月30日停止住房实物分配，1998年12月1日起实行住房分配货币化”。作为一项国家强制性的政策规定，在没有相应的国家法律、法规的情况下，笔者认为可以作为判别单位和职工行为是否合法有效的准则。

综上，笔者认为甲与某单位属恶意串通的行为，这种行为即违反国家房改政策又严重损害了乙的合法权益。因而人民法院应依据我国民法通则及合同法第53条之规定，认定某单位给甲再次出售这套住房的行为无效。

四、公房出售与商品房、城市私房买卖有何区别

首先，商品房、城市私房买卖是平等商事主体依据民法、合同法及市场价值规律，通过平等协商、签订合同，实现各自权利的行为，而购买公房则是职工根据国家房改政策，按照所在单位公房出售方案，以成本价或标准价购房以实现享受国家的福利待遇，受益人不仅仅是职工个人，还包括职工的全体家庭成员。根据国务院有关房改政策精神，购买公房每个家庭只能享受一次，因此，公房出售不仅仅是职工个人与单位之间的权利义务问题，还涉及职工家庭居住问题，具有极强的政策倾向性，妥善解决公房出售中的纠纷，关系到家庭稳定、社会稳定。

其次，公房出售为成本价或标准价，而不象商品房、城市私房买卖中的市场价，其原因主要是因为我国长期以来实行低工资制，传统工资中不包含住房消费资金，国家以成本价、标准价出售公房是对职工及其家庭给予的经济补偿，这种优惠价格是国家社会保障的体现。享受这一优惠的家庭成员不因职工与单位之间解除劳动关系而受到任何影响，职工所在单位不能以任何理由剥夺这种权利。

再次，职工及其家庭失去以优惠价格购得的公房，其损失将难以甚至无法得到赔偿。商品房、城市私房买卖因出卖人的行为致买受人得不到房产的，可以通过违约责任追究得到损失的赔偿或以违约金弥补合同损失，而购买公房的失去将使职工及其家庭无法得到补偿，因为国家优惠政策是不能重复享受的。基于此，任何单位应严格按照国家房改政策规定，诚信兑现已出售给职工家庭的公房，绝不能出尔反尔，这有利于保护每一个职工及其家庭购得公房的安全。

五、房改房“一房两卖”中房屋所有权证书的效力如何确定

本案中，某单位把明确分配出售给乙的住房利用手中的职权办理在甲名下，其实质是为了规避法律、转移矛盾，将自己应当解决的问题通过某种法律的形式交给人民法院解决，这种明显违反诚实信用原则，逃避自己法定义务，违反《城市房屋权属登记管理办法》的行为，既剥夺了乙依据国家房改政策享受房改房的权利，也同时损害了甲的权利，人民法院对此种行为应不予认定。

六、此类案件的法律适用及处理的意见

从本案证据所反映的法律事实可知，公房出售并非平等主体之间的商事行为，它既不适用城市房地产管理法，也不能完全适用合同法，更不能适用商品房销售管理办法和城市商品房预售管理办法及相关司法解释，只能适用民法的公平、诚实信用原则，而大量的依据则是国家的房改政策。按照我国审判实践：无法律的依据行政法规、规章，无行政法规、规章的依据国家政策处理案件。可见，法院不能因无法律、法规可依而不对案件作出裁判。国际通行的“法院不拒绝裁判原则”要求我们的法官在无具体法律条文作依据时应根据法律的精神，创造性地对案件作出裁判即法学理论上所谓的法官造法。

为此，笔者建议法院在审理此类纠纷案件时参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十条“买受人以出卖人与某单位恶意串通，另行订立商品房买卖合同并将房屋交付使用，导致其无法取得房屋为由，请求确认出卖人与某单位订立的商品房买卖合同无效的，应予支持。”确认本案中某单位对甲出售已由乙购买的公房行为无效，因这种无效的行为取得的房屋所有权证书亦无效。但千万不能简单地适用商品房买卖中“一房两卖”维护取得所有权证书的买卖合同效力，其理由在前面已经阐述清楚。否则，将最大限度地支持和鼓励出售公房的单位利用职权随意损害已购公房的职工及其家庭的合法权益，不利于诚信制度的建立，有害于社会安定和国家的长治久安。