式论黑龙江省城市规划中的公共参与问题思维导图

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以往在黑龙江省城市规划过程中，市民作为城市的真正主人，仅仅作为抽象数字而存在着，城市规划师编制城市规划的主要依据是决策者的价值观、生活体验和传统的规划理论和方法。1986年“人口与城市未来”国际会议巴塞罗那宣言提出：“经济发展是解决任何城市问题的根本途径，同时必须采取为全体人民提供均等机会的社会公平政策。”在我国随着《中华人民共和国城市规划法》的正式颂布实施及规划界对城市规划最终是为人民服务的工作所达成的共识，我省城市规划中的公共参与呈现出从宏观到微观的多层次、多样化的蓬勃发展趋势。本文仅结合实际对其现状

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式论黑龙江省城市规划中的公共参与问题思维导图模板大纲

一、黑龙江省各级政府为城市规划中的公共参与提供了多种机会

1.1992年6月9日黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过的《黑龙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》（以下简称“省法”）中规定了在城市规划制定和实施方面鼓励公共参与的有关条款。如在第三章城市规划的制定第十三条明文规定：“编制城市规划应当广泛征求有关部门的意见……”，再如在第四章城市规划的实施第二十条明文规定“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布并进行广泛宣传。”这就为全省各城市在编制和实施城市规划全过程中引入公共参与提供了法规依据。

2. “省法”第十八条明文规定，县以上城市总体规划审批前，须经省城市规划技术鉴定委员会组织技术鉴定，并向审批机关提出技术鉴定报告。黑龙江省人民政府为此专门成立了以主管城市建设的副省长为首脑的省城市规划技术鉴定委员会，专门负责征询各行各业权威人士、高层次专家、学者对县城以上城市总体规划的意见、建议并进行了综合平衡和技术审定。90年代初至今开展的黑龙江省70个市、县城市总体规划在省人民政府审批前，均由省城市规划技术鉴定委员会进行评审和审定。

3.黑龙江省及各市人民代表大会的代表、政治协商会议的委员在定期召开的会议上，每次均有针对城市规划的提案和建议。如哈尔滨市人大代表杨明远研究员提出将哈尔滨建设成为东北亚重要国际经贸城的建议被省、市政府采纳并成为新一轮编制哈尔滨市城市总体规划过程中确定哈尔滨城市性质的主要内容之一。

5.各级市、县人民政府在编制城市规划工作过程中均非常注重运用多种方式，广泛征求、听取社会各阶层人士的意见和要求。如1993年编制黑河市区城市总体规划过程中市政府曾召开动员大会、座谈会、民意测验、审定会等多种公共参与方式，对该城市总体规划编制的各个环节进行了公共参与尝试并取得了较好的效果。

6.许多市、县政府在城市规划编制完成后，采用电视、报刊、广告、宣传单等多种方式提倡市民公共参与。如哈尔滨市通过报纸将国务院批准的城市总体规划向全市人民公布，1994年肇东市在城市规划法颂布实施纪念日出版专刊总结城市编制及执法情况并宣传城市规划科普知识。大庆市在《城市规划法》颁布实施4周年之际开展城市规划知识竞赛，大庆高新技术开发区将其总体规划图竖在开发区边缘的广告牌上向市民宣传。

二、公共参与在我省城市规划工作各环节中已均有尝试

到目前为止，我省在区域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划、旅游规划及城市规划专题研究等各类规划设计与研究中均已进行了不同程度的公共参与。

1.在区域城镇体系规划方面。例如黑龙江省城市规划设计研究院在1993－1994年编制《黑龙江省设市预测与规划》过程中，根据黑龙江省的实际情况，将影响乃至决定黑龙江省城市发展潜力的城镇现状综合发展水平、城镇建设条件、城镇发展区域基础条件三大类18项因素，聘请省内外城市规划、城市经济、城市地理、城市基础建设等方面的著名专家、学者对评价指标按设市影响大小进行了排序，在此基础上取得了各因素的权重，该项研究在方案构思阶段和成果阶段，还邀请省内外专家、学者进行了评议和技术鉴定，使黑龙江省设市预测与规划编制过程能够获得定性与定量相结合的较好效果。政府决策与专家参与协同，取得国内同类成果的领先水平。

2.在城市总体规划方面。例如在1993年编制黑河市区城市总体规划过程中，以民意测验的方式了解到广大市民对黑河市的发展战略目标、近期建设重点、旧城改造原则、城市特色、重点保护建筑、加深城市规划管理等方面的诸多意见和想法，公共参与为我国首批沿边开放城市黑河市新一轮城市总体规划的编制成功奠定了坚实的基础。

3.在城市规划专项设计方面。如黑龙江省城市规划设计研究院在1992年编制中国油都大庆市中心城总体规划中，针对城市景观特色专题规划问题，主要通过发放问卷的形式进行调查，对帮助规划人员了解大庆人心目中的城市形象观起到了较大作用。

再如，1997年哈尔滨市中央大街改造保护规划编制过程中通过电视、报纸、向市民宣传，许多市民积极参与了对规划方案提出宝贵意见，获得了不少市民的心声。

4.在旅游规划方面。例如在1994年黑龙江省城市规划设计研究院在黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县域旅游规划中开展了有关旅游需求意向的调查和分析。旅游者的兴趣点应作为旅游开发的重点，但这种研究属于社会心理学的范畴，以前研究者较少。为了更好地了解旅游者的需求意向，规划师在哈尔滨市、齐齐哈尔、大庆市进行了针对杜尔伯特县域旅游规划的民意调查。

我国目前的旅游形式以观光型旅游为主，根据民意调查的结果看，大多数城市居民仍倾向于这种旅游形式，但调查结果还表明这样一个事实：城市居民中已经有了较强的度假需求，一旦带薪假期出现，度假旅游将成为旅游需求中的重要组成部分。

根据在杜尔伯特旅游的最大客源地大庆市的调查结果分析，大多数城市居民在五日工作日工作制休息的两天内愿意出行（占调查总数据和92.3%，下同），其间外出旅游的距离多愿意在乘车2－4小时的距离以内(45%)，这样既可以脱离喧嚣的城市，又不至于影响下一周的工作。

大多数城市居民愿意以家庭为单位外出旅游(48.3%)，其次为集体旅游(31.7%)。旅游者大多愿意充分利用每周休息的两天时间进行旅游活动（56.7%）。

调查的结果表明，城市居民去杜尔伯特旅游的兴趣点着眼于“新”、 “奇”、 “野”，并强调一定的参与性。旅游项目中较受欢迎的有蒙古族的文化和生活方式(68.3%)、美丽的草原风光(61.7%)、独特的沙地景观(70%)、壮观的冰上捕鱼(53.3%)；最受欢迎的活动有骑马(55%)、游泳(43.3%)、垂钓(55%)、射箭(46.7%)等；旅游者对于蒙古族特色的食品(66.7%)、野味烧烤(85%)和连环湖鱼宴(45%)等美食也表示较浓厚的兴趣。久居城市的人，对于杜尔伯特清新的空气也很向往(56.7%)。

在民意调查中，我们还对旅游业中的一些配套项目进行了调查。旅游纪念品中，较受欢迎的有土特产品(53.3%)、蒙古族工艺品(40%)、苇制纪念品(38.3%)、纪念章(26.7%)等，从中可以反映出我国居民的消费水平。在住宿接待设施中人们仍存在猎奇心理，蒙古包(55%)、水上旅馆(35%)较受欢迎，而一般旅馆(30%)仍将作为主要接待设施。在旅游区内部的交通工具，装饰马车(56.7%)、骑马(46.7%)较传统的汽车(23.3%)、三轮车(5%)等更受人们青睐。

如哈尔滨市城市规划设计研究院1996年11月完成的市科学技术委员会下达的软科学课题《哈尔滨市城市特色塑研究》，针对哈尔滨市城市景观风貌有关问题进行了市民问卷调查，公共参与结果如下。

公众参与城市规划建设好未来哈尔滨

市民问卷调查结论序号问题选择项结果序号问题选择项结果 1 提到哈尔滨市，您首先想到的是什么？ A.松花江 B.冰雪节 C.火车站D.防洪纪念塔 E.近代建筑F.太阳岛 G.老街区 H.其它方面 A、B、F、D 2 您认为哈尔滨市哪些景物景有特色？ A.桦花江绿带 B.太阳岛公园C.中央大街 D.火车站 E.冰雪活动F.其它 C、E、A、B 3 您认为沿江哪些景色最好？ A.松花江大桥 B.斯大林公园C.太阳岛公园 D.道外公园 E.防洪纪念塔 F.铁路江上俱乐部 C、E、A、B 4 哈尔滨应该发展和建设成什么样的城市？ A.冰雪风光城市 B.国际贸易型城市C.工业城市 D.旅游城市 E.中西合壁的欧式风格城市 F.现代化高楼城市 B、A、D、E 5 您最喜欢啊些建筑？ A.现代高层建筑 B.欧式建筑 C.有特点的多层建筑 D.其它高层 B、C、A 6 您最喜欢哪些高层建筑 A.沿江革高层建筑 B.中心区革高层建筑 C.机场新区革高层建筑 D.其它高层 B、A、C 7 您认为哪个区环境意好或最差好：南岗区道里区区动力区差：太平道外 8 节假日您经常去啊些地方休闲江边公园 9 您经常去何处购物百货商店批发市场 10 您喜欢的城市雕塑（1）没有（2）天鹅（3）防洪纪念塔 11 您对城市建设方面有哪些建议？（1）增加绿化（2）加强街道建设（3）完善小区建设

另外我省规划界还针对城市规划中公共参与问题进行了初步的研究与探索，如曾在《试论市（县）域规划十大问题》、《关于小城市规划中市民参与的若干断想》（1991年）等论文中有所涉猎。三、黑龙江省城市规划中公共参与的主要功能、问题与对策

1.当前我省城市规划中公共参与的主要功能评估。

城市规划中的公共参与，是城市市民以帮助、评判等多种方式参与编制城市规划的任何一个过程，城市市民参与具有层次性，其最基本的层次是对规划的活动的舆论作用，最高级的层次为市民亲自参加城市规划编制和实施的全过程，即真正意义上的人民城市人民规划、人民建设和人民管理。

2.我省城市规划中的公共参与存在的主要问题。

鉴于我省城市规划中的公共参与在总体上仍处于最基本的舆论作用层次上，我省城市规划中的公共参与还存在诸多问题亟待解决。首先，在对公共参与重要性的认识上和城市规划学知识的普及上尚欠高度重视，随着日益深入的改革和多元化的规划实践，已经不断显，缺乏公共参与的规划，其依据往往是不充分的，没有充分的公共参与城市规划要想很好地满足市民的多元化需求是难以想象的，更难提供市民创造和实现自我价值在家园规划建设方面的理想和抱负；其次在公共参与机会方面，尚不能覆盖规划工作的各个环节，当前往往是规划编制单位和规划师在寻求规划依据时，以民意测验方式居多进行公共参与，在“Ａ调查－Ｂ分析－Ｃ规划成果－Ｄ评估－Ｅ反馈”这一开放性的规划循环圈模式中，大都处在Ａ调查环节上；第三，在参与组织机构与制度方面，尚不够健全。当前尚缺乏有效组织公共参与的机构和定期公共参与的机会,公共参与往往随规划项目而一事一议,具有一定的随意性和盲目性;第四在公共参与科学研究方面,尚缺乏深入系统研究,亟待吸收国内外有关城市规划中公共参与的经验和教训。

3.当前我省城市规划中公共参与的主要对策。

首先要通过各种舆论宣传导向，进一步宣传市民公共参与对于促进市场经济条件下追求效率和公平的城市规划成功重要意义的认识，进一步普及城市规划科学知识，不断增强社会各界自觉主动贯彻人民城市人民建的主动性和自觉性；其次要进一步创造我省城市规划中公共参与的多种机会，使广大市民与规划师和决策者能共同进行不断讨论、商议、评估、选择等活动，进一步完善公共参与的机制；第三，应进一步建立健全我省城市规划中公共参与的组织机构，使市民之间形成交流网络，彼此可以发展潜力、启发心智、增强城市规划社会意识的责任感，使规划师得以了解和把握市民的特殊意识和价值观，从而准确把握住规划所必须的历史、文化等地域资源，可以使市长等决策者充分体察民情和规划方案的科学性，从而为科学决策和民主决策奠定坚实的基础；第四，要进一步加强我省城市规划公共参与的科学研究，根据国际城市化的大趋势及现代城市规划对人的尊重、对自然的尊重、对历史文化的尊重等可持续发展的新需求，借鉴省内外、国内外公共参与的成功经验，不断创造可持续性的公共参与机会，以进一步发挥公共参与的多功能作用。

黑龙江省实施《中华人民共和国城市规划法》办法 1992.6

金锋蓝图在思索中展现――访“大冰雪节”建议者宋勤修哈尔滨日报 1998年1月6日版

俞滨洋、孙丽梅开拓优化“黄金时空”新晚报 1991年12月16日

黑龙江省城市规划勘测设计研究院《黑龙江省城市预测与规划》 1994年

黑龙江省城市规划设计研究院大庆市中心城总体规划 1992年9月

黑龙江省城市规划设计研究院黑河市环城东路主体规划方案 1994年8月

黑龙江省城市规划设计研究院黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县旅游规划1994年

哈尔滨市城市规划设计研究院哈尔滨城市特色塑造研究 1996年1月

俞滨洋关于城市规划中市民参与的若干断想东北城市规划 1991年第1期