最高人民法院副院长黄松有就最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问一思维导图

问：最高人民法院今天公布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，请您谈谈司法解释出台的背景?

答：我国有9亿农民，“三农”问题事关社会稳定的大局，也是我国改革开放和社会发展的前提和基础。而依法保护农民的土地承包经营权，对促进农村经济的发展、维护农村社会稳定以及构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。党的十六届三中全会提出要“依法保障农民对土地承包经营的各项权利”。近年来，涉及农村土地承包的纠纷案件日益增多，这一类纠纷普遍具有理论复杂、政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大的特点，解决不好容易导致矛盾激化并影响社会稳定。以往，人民法院审理农村土地承包纠纷案件时适用的法律主要是《民法通则》以及《合同法》等基本法律规范，但这些法律的规定在解决农村土地承包纠纷案件中又存在针对性不强的问题。社会各界包括广大农民，对《解释》的出台都报以热切的期望。《农村土地承包法》施行后，全国人大常委会对贯彻实施《农村土地承包法》的情况进行了专项执法检查，并专门行文要求最高人民法院就此尽快制定有关的司法解释。为切实贯彻落实《农村土地承包法》及相关法律规定，给人民法院相关的审判实践提供更具操作性的司法解释依据，为农民维权提供更为明确、具体、有力的法律武器，最高人民法院制定并公布了《解释》。其目的在于明确人民法院作为民事案件受理农村土地承包纠纷的范围以及相关具体争议的处理规则，以期将农民土地承包权益的司法保护工作落到实处。

问：据我们所知，涉及农村土地承包纠纷案件大部分发生在基层，最高人民法院直接接触的较少，而《解释》是针对处理此类纠纷所作的司法解释，其难度可想而知，请您谈一谈《解释》制定的过程?

答：农村土地承包纠纷实践性极强、牵涉面极广，也十分复杂。所以，在《解释》的起草工作中，我们时刻以“三个代表”重要思想、科学发展观和司法为民要求为指导思想，高度重视调查调研，坚决杜绝闭门造车。在此基础上，调动和发挥了各方面的力量收集问题和分析论证。

在起草制定过程中，《解释》起草小组曾多次深入基层调查研究。初稿形成后，2003年9月19日及11月4日，我们参加了全国人大常委会《农村土地承包法》执法检查组召开第一次和第二次全体会议。11月21日，为充分听取中央及国务院各相关部门对《解释》稿的意见，我们会同农业部召开了征求意见座谈会。全国人大法工委、农业与农村委员会、中央农村工作领导小组办公室、中共中央研究室、国务院法制办、国务院研究室、国土资源部、水利部、国家林业局等单位派员参加了会议。12月12日，又在京召开了有关民法、民诉法学专家学者参加的专家论证会。

为在更广泛的范围内听取社会各界，尤其是广大农民群众的意见和呼声，考虑到农业生产的季节性和农民群众接触《解释》稿的可能性，我院于2003年12月31日将《解释》征求意见稿在人民日报、法制日报、人民法院报、中国农民报以及人民网、中国普法网、中国法院网、中国农业信息网等媒体同时公布，公开征求意见。此举在全社会引起了普遍关注。特别是在人民日报上全文刊发，在我院司法解释制定工作历史上，还是第一次。尽管各界对《解释》征求意见稿提出了各种修改意见，但都认为《解释》的起草是我院贯彻“三个代表”重要思想和“司法为民”要求的具体体现，希望《解释》尽快出台。

2004年4月中旬，我院民一庭会同农业部经管司分成两个调研小组，分赴山东、湖南、广西等地进行了专项调研。两个调研小组行程跨越济宁、潍坊、长沙、常德、张家界、南宁、株州、桂林等地市，深入听取了各级人民法院及人民法庭、各级农业行政主管部门及基层经管部门、妇联组织、农村集体经济组织及村民委员会、村民小组同志的意见，特别是走进农民家中和田间地头听到了农民最真实的呼声。6月28日，我院下发了《最高人民法院关于加强涉农案件审判工作为农村经济发展提供司法保障的通知》。其中对下级法院提出了“要注意深入调查研究，及时总结审判经验，对审判实践中出现的带普遍性的新情况、新问题，要认真研究、妥善处理，必要时应当逐级层报我院”的明确要求。

问：前一段时间，涉及人民法院受理农村土地承包纠纷的范围问题引起社会关注，《解释》的出台对这个问题的解决有什么意义?

答：在《农村土地承包法》公布实施前，对农村土地承包工作的规范和调整主要是通过落实中央有关政策措施来进行的。《农村土地承包法》公布实施后，如何确定涉及农村土地承包纠纷案件的受理范围问题日益凸显。为切实解决农民打官司难的问题，对农民已经取得土地承包经营权后，因其承包经营权被侵害而提起的民事诉讼，《解释》规定人民法院应当依法予以受理。其中包括：农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承等纠纷案件。此外，对承包地征收补偿费用分配引起的争议，因其同样属于平等民事主体之间的纠纷，人民法院也应当依法予以受理。

问：近一段时间以来，涉及违法收回、调整或者弃耕撂荒承包地的纠纷十分突出，《解释》对土地承包经营权人的保护是怎样规定的？

答：前些年，尊重和维护农民土地承包经营权的意识不是很高。在有些地方，违反基本农田保护的法律、法规以及政策，盲目推行退耕还林或者规模化经营等农业产业结构调整的现象时有发生，一些农户的承包土地被违法收回或者调整。此外，因税费负担沉重，农民种田收益微薄甚至亏本，所以弃耕撂荒承包地外出务工的现象也十分普遍。自2003年以来，一系列促进农民增收的政策措施相继出台，广大农民的种田积极性大大提高，返乡要求拿回承包地的纠纷呈现出激增态势。而被违法收回、调整或者弃耕撂荒的承包地往往已经由发包方另行发包给了他人，甚至业已承包经营多年。如何处理这些纠纷，是审判实践中遇到的一个难点问题。

对此，《解释》第六条规定，对涉及发包方违法收回、调整承包地，或者承包方弃耕撂荒承包地的纠纷，按照不同情形，分别处理。该规定的基本考虑是：农民通过家庭承包方式依法取得的土地承包经营权是其安身立命的根本，其权利性质应属于物权，这也是《农村土地承包法》的立法重点所在。违法收回、调整承包地是对物权的侵害，土地承包经营权人有权基于物权人的地位寻求法律保护，要求返还承包地。不论侵权人是否已将该承包地与他人另行建立了承包合同关系，土地承包经营权人要求返还承包地的，均应予以支持。此外，承包方弃耕撂荒承包地有其深刻复杂的背景，《农村土地承包法》对发包方收回承包地做了严格的限定，并未规定此种情形下发包方可以收回承包地。从维护土地承包经营权人利益的考虑出发，弃耕撂荒承包地的承包方要求返还承包地的诉讼请求，亦应予以支持。2004年3月30日和4月30日，国务院相继以国办发明电（2004）15号和21号发出《关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》以及《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，从行政角度作出了与《解释》立场一致的规定。

问：《农村土地承包法》第三十七条规定，采取转让方式流转土地承包经营权的，应当经发包方同意，《解释》第十三条规定了除外条款的理由是什么？

答：《农村土地承包法》第三十七条规定，承包方采取转让方式流转土地承包经营权的，应当经发包方同意。因此，实践中不少人认为，只要未经发包方同意，承包方与他人订立的土地承包经营权转让合同即为无效。《农村土地承包法》做此规定的目的，并不是要限制土地承包经营权人的流转自主权，而是为了更加充分地保护承包方的权益。因为土地承包经营权对农民而言至关重要，一旦转让，在承包期内就无法再行取得土地承包经营权。但更应看到的是，不能在无法定理由的情况下，干涉土地承包经营权人依法享有的土地承包经营权流转自主权。基于此种考虑，《解释》第十三条后段规定，发包方无法定理由不同意或者拖延表态的，不影响土地承包经营权转让合同的效力。《解释》实际是运用了立法目的解释的方法论，其规定与《农村土地承包法》的立法目的是一致的。

问：《农村土地承包法》对家庭承包中土地承包经营权流转方式的规定中并未禁止设定抵押，《解释》第十五条为何要规定以土地承包经营权设定抵押的行为无效？

答：《农村土地承包法》对家庭承包方是否可以采取抵押方式流转其土地承包经营权确实未作明确规定。但抵押权作为担保物权，依物权法定原理，抵押担保物的范围亦应遵从法定。土地承包经营权在性质上实为集体土地使用权，根据《担保法》第三十七条第（二）项和第三十四条第（五）项规定，除了依法经发包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用权外，集体土地使用权不得抵押。其本意在于，以土地承包经营权设定抵押权，在抵押权实现时将有可能导致土地承包经营权人丧失这项极为重要的权利，从而沦为失地农民，成为严重的社会问题。因此，《解释》第十五条规定：承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。

[1]《中华人民共和国合同法》

[2]《中华人民共和国民法通则》

[3]《中华人民共和国担保法》 第三十七条

[4]《中华人民共和国农村土地承包法》 第三十七条

[5]《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》