为何没能调低房价？　思维导图

然而各地在执行该项文件时，却打了不同程度的折扣。北京市2002年6月出台的《关于停止经营性项目国有土地使用权协议转让的有关规定》 为协议出让留了“四个口子”，即绿化隔离带项目、小城镇建设项目、危改项目以及高科技项目等建设用地，使协议出让得以延续。京城地产商正是利用这“四个口子”，继续按协议出让方式得到大量土地。这种情形一直持续到今年2月4日，北京国土房管局联合四个部门下文将原来的“四个口子”完全堵住。

按照北京市国土房管局的统计，目前北京登记的经营性用地历史遗留项目共1091宗，涉及尚需办理出让的土地面积16362公顷。这中间，大约 10000公顷是2002年11号文件颁布之后新增的，其中2002年约3000公顷，2003年约7000公顷。而之前10年时间，北京土地的总面积也不过是这个数字。换言之，北京市一年中批准的历史遗留项目用地面积基本等于过去10年批出去的土地面积之和。

对于房地产商来说，协议出让土地在某种程度上就是廉价土地的代名词，他们都想趁着“大限”到来之前分享最后的晚餐，这正是北京土地审批量暴增的根源。而为数不菲的开发商没有交或者没有交齐土地出让金，就已经将土地抵押给银行换取了巨额贷款。

向来具有很强政策游说能力的京城地产商，早在今年4月即起草一份《对房地产开发相关土地政策的建议》，并以全国工商联住宅产业协会的名义发表，在业界广泛流传。这份建议认为，以8月31日为限的一刀切做法必将对市场造成巨大冲击，政府应从稳定市场的角度延缓实施土地新政的最后期限。

这份建议还描述了开发商资金紧绷的原因和过程。首先,如期缴纳出让金，将抽干地产商手里的现金。其次，缴完土地出让金后，地产商还必须支付土地的征地、拆迁成本以及后续的各项开发成本，必将使地产商的资金链进一步紧绷。最后，新规定要求协议出让的土地必须在两年内开工，否则强制收回，这将迫使开发商集中开工，加剧市场竞争，最终冲击房价。

有分析指出，所谓“831”大限实质是地方政府与房地产商之间的利益博弈。从地方政府的角度看，协议出让土地制度下，地价低廉，政府的收益少，这刺激了地产商参与城市建设。但部分地产商想尽办法囤积大量的低廉土地，延缓开发时间，这与政府预期相悖。土地资源本来就是稀缺的，随着城市的发展，土地供需矛盾日益突出。政府有激励把以前低价出让的大量土地收回，再以招标挂牌方式高价售出。“831”大限恰好给地方政府以机会，以全额缴纳土地出让金为由，提出整顿土地市场，逼迫地产商吐出土地。

而地产商的逻辑是，因普遍预期实行土地拍卖后地价会大幅走高，这使得他们甘冒资金链断裂、市场走低的危险大量囤积——京城开发商们用了一年半时间拿了 10年的地。在8月31日来临之前，地产商一方面必须通过卖地缓解资金压力，另一方面，又无法拒绝最后的诱惑，继续抢购更多廉价土地。这进一步造成地产商资金紧张，甚至可能造成资金链断裂引发金融混乱，从而逼迫政府推迟实施土地新政的最后期限，把赌注押在政府一边，相信政府会出手延缓执行新政，进而可以继续用入不敷出的资本金抢占更多廉价土地。

无论是地产商的贪婪还是地方政府的适时反击，8月31日似乎应该有个了结，而国家抽紧土地供给的措施却一步紧似一步。

上海市土地调控陷困局

上海房地产上升之快，令人咋舌。而上海市整体地价之高、涨幅之大同样令人咋舌。上海相关部门披露，到2003年，在上海公开招投标出让的1200多公顷土地中，平均每亩土地中标价达到了105.4万元，这一价格比2002年上涨了124.3%！而上海市卢湾区2003年出让的一幅地块达到了1527万元一亩，创出了楼面地价达到每平方米9162元的天价！

业内人士认为，公开出让的土地价格大幅上扬，从一个侧面反映了上海土地市场调控力度的加大。在供地方式上，上海已逐步取消了协议和邀标方式，全市新增的经营性项目用地，全部纳入公开招标范围，今后还将逐步推行竞价出让方式，导致了开发商获取土地的难度加大。在供地规模上，上海开始紧缩土地供应，土地供应趋紧。加之一些境外开发商和一些外地开发商非常看好上海房地产市场，急于拿到土地进行开发，因此短期直接刺激了地价的攀升。

一位开发商说，通过公开招投标在上海拿到土地，从某种意义上讲是企业发展战略的需要。对新进上海市场的开发商而言，通过土地招标，风风光光进入上海市场，可以迅速扩大知名度，对企业长远发展十分有利。而对一些进入上海市场多年的开发商而言，随着原来储备的土地行将开发完毕，即将面临无米可炊甚至企业解体的危险，因此无论如何也要拿到土地。

因此，每一次公开招投标，对开发商而言不亚于一场战争，结果是直接导致了地价大幅上涨，尤其是市中心城区，因出让土地数量很少，地价更是涨幅惊人。千万元一亩的土地便随之产生。近郊区县的土地价格虽比中心城区有一定差距，但涨幅也很大，部分住宅土地每亩中标价也已超过300万元。

上海地产业内人士认为，地价攀升直接提高了房地产开发的成本，因此，可以预计，上海的房价将会持续上升。在房地产的价格中，土地价格是关键因素之一，它一般占到房价的40%—50%左右，在建安费用以及配套设施费用相对稳定的情况下(不考虑发展商的利润因素)，房价主要受土地价格推动。

这样，在上海房地产市场，就出现了一个难题:政府本意是想通过调控土地市场，来抑制房价过快上涨，但现在土地调控却直接推动了地价一路高涨，又间接推动了房价的上扬。这显然与政府的初衷相违背。而接下来根据上海市房地局的设想，上海将逐步推行免评标程序，谁价高谁中标。可以预见，随着土地的稀缺属性，上海的地价还将上扬。

与供地紧张相对应的是，上海尚有6000多公顷土地掌握在开发商手中，开而不发，囤积居奇。由于上海现行的政府管理模式为“两级政府两级管理”，这 6000公顷土地就是由分属不同部门、不同区分别出让给地产商的。上海市政府开始规范土地交易市场，使得这些手里掌握土地的公司乘机囤积居奇，大幅抬高手中土地的价格，到土地二级市场牟利，迟迟不开发。如果不把这部分土地纳入上海市的年度用地计划，上海调控房产市场的目标就很难达到。

针对长期闲置不予开发的土地，上海将严格按照《土地管理法》的规定，予以收回，以督促其分期分批尽快开发。而对囤积土地较多的区，上海要核减该区当年经营性用地计划。尽管政府言之凿凿，但真正实施起来难度相当大。这些土地分属不同利益主体，利益关系错综复杂，不开发的原因也多种多样。因房价上涨过快，上海市政府承担了巨大的压力。如何通过调控土地供给，真正实现控制房价，对上海市政府不是件轻松的事。

统计资料显示，2002年，全国土地有偿出让总面积为8.74万公顷，出让总价款为1938.36亿元，比上年土地出让总价款增长了33.15％。

全国人大常委会副委员长盛华仁在向十届全国人大常委会第十次会议报告土地管理法执法检查情况时给出了一组数据：