国资委部长赵晓：浅谈中国土地现代产权制度思维导图

这些“适宜生存的好地方”又分为两大竞争性的用途：一是用于耕地，二是用于建设。随着中国城市化如火如荼地展开，“建设用地”越来越成为耕地占用的重要方向。据国土资源部对国家2000年度土地利用现状进行的变更调查：截至2000年，我国年内净减少耕地面积1443.5万亩。到2000年底，全国人均耕地仅为1.51亩，约为世界人均耕地的45%。

随之而来则是“土地”变“资产”的滚滚洪流。笔者在2002年作过一个测算，当年我国国有土地资产总量达25万亿元左右，约占2002年全部国有资产总量的76%，或者相当于全国GDP的2.44倍。同时，也远远高于金融领域和股市领域的资产余额。

然而，这笔最大的资产，却是产权界定严重不清楚、产权交易积弊丛生的资产。相比于股市和金融，土地资产的管理和运作在中国更加不规范、不透明，“肥沃”的土地因此而成为当今中国经济领域寻租的最热门领域，无数的大案要案、金融犯罪，其背后都与土地密切相联。

据纪检、监察部门统计，在领导干部以权谋私、贪污受贿的案件中，涉及土地批租问题的约占三分之一。另据国土资源部初步统计，1999年至2002年，全国立案查处土地违法案件达54.9万件，涉及土地面积12.2万公顷。

在福布斯全球富豪榜中，500富豪大约只有30人左右是地产商，但中国大陆100名富豪榜单上竟有50%以上的企业涉足了房地产业，或者以房地产为主业。难道房地产真的成了中国的黄金产业？难道房地产真的成了催生富豪的聚宝盆？其实不然。地产界多富豪的真正原因就在于地产是中国最佳的寻租场所，是比股市圈钱还要来得快、风险又小的聚宝盆。

如此众多的富豪的诞生与如此众多的官员落水，其背后可用“寻租”二字来概括，而“寻租”之所以得逞，在硬币的一面是官员的权力缺乏制约，官员可以任意地征收农民的土地;在硬币的另一方面则是农民对于土地的产权是残缺的，农民无法保护自己的产权。

让我们简要回顾一下中国农民与其脚下的这片土地的制度关系。在旧中国，占农村人口总数90%以上的农民，则只占有20～30%的耕地。中国共产党在解放后实行土地改革，使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地和其它生产资料。

土改解决了“平均分配土地”，但无法解决人地紧张以及土地集中的情况下所产生的农村社会分化问题。面对发展重工业的设想，土地改革后的制度安排又有其不足，人民公社取代了“耕者有其田”的制度。

由于人民公社制度的极其低效率，新的家庭联产承包经营方式迅速在全国实行起来。1984年以后，已有99%以上的生产队采用了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的制度安排，宣告了大而无当的人民公社体制寿终正寝。

从土地产权角度看，家庭联产承包责任制的问题在于：(1)集体土地产权主体不清，因此效率的持续提高受到限制。由于产权模糊，农民不敢对土地进行长期投资，也不能将土地以抵押等方式获取融资，从而大大限制了土地的收益。(2)土地产权残缺，从而农民无法对土地实施有效的保护和交易。由于农民对于土地所有权的残缺，集体土地的征用过程中自然而然地出现种种不公，地方政府随意解除承包合同、侵犯农民合法权益的现象在全国普遍发生，各地政府则借机“经营城市”，大搞“圈地运动”。

“圈地运动”的做法据说是宪法对于城市土地的国有化所致。然而，现行的《中华人民共和国土地管理法》对农村建设用地的规定其实是有悖于《中华人民共和国宪法》的。“农村建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”这条规定源于《中华人民共和国土地管理法》，而宪法的规定只是：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用”，而土地管理法却将征用土地用途扩大为：“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。显然，这是并不符合宪法的，这实际是政府利用管理者职权剥夺农村集体土地所有者。

大量违法圈占城镇周边农地的现象有几个特点：一、绝大多数是政府行为，即由政府或者相关政府部门直接介入征地活动；二、圈占农地的目的是为了搞开发区、引进外资，人为地加速城市化的进程；三、为了降低征地成本，吸引外资，征地补偿的标准很低；四、征地行为均具有强制性；五、很多征地活动不合法；六、征地面积面广量大，涉及农民很多。

周其仁教授为此呼吁：真的为农民收入问题发愁吗？那就把“征地+补偿+批租”制度废了吧！但光从政府这一端“做工”还不够，最重要的还要改变残缺的土地产权制度，还农民以真正的土地所有权。在今天，农村的土地制度已经面临着严峻的挑战，特别是在城市化浪潮到来之际，土地产权不能资源不能市场化将严重影响中国经济今后的发展。按规划，今后15年内至少要有1.5亿农民转入城市，那么他们转入其他行业的资本是什么？现行的土地政策只能使有限的土地无限细分下去，这显然是一种典型的小农经济思想，已经跟不上历史发展和时代的步伐。

所以，中国人需要认真反省：农村的土地承包制是否已经走到尽头？在加入世界贸易组织后，小农经济如何应对发达国家的大农经济？过去的那一套残缺的产权安排难道真的能够成为救农民于城市化洪水之中的稻草？

什么样的土地制度才最为合理？无论是政府和学者为此绞尽脑汁。其实，经济学的分析早就表明，在自由契约下，自发出现的多样化制度都是在不同条件下对各种复杂两难冲突的最优折衷。因此，关键的问题是建立在私人产权基础上的自由契约而不是政府硬性规定具体的土地制度形式。从经济学理论看，政府其实不必关心中国今后的具体的土地制度，而要是致力于建立起土地的现代产权制度，使农民的残缺的所有权走向完整的私所有权，进而在此基础上形成土地的自由契约制度。

这就必须将当前的家庭联产承包责任制度再往前推进一步。中国现行的土地集体所有、农户承包经营的制度框架，已不可能作为一种基础性的制度，继续支撑中国农业的长期发展、支持中国的城市化，因此，政策努力和立法都必须有根本性突破。当前，最佳的变革办法是归还中国2.1小农户长期而有保障的土地所有权，并允许农户之间在自愿基础上进行部分或全部土地使用权的转让。

土地是农民最基本的生产和生活保障，将土地明确为农民所有并可以自由交易，土地改变用途后实现的巨大价值，除经营管理费外，可望全都以各种有效形式明晰兑现给每个土地所有者，而农民可以将其进行投资或联合投资或请人进行投资管理，或使农民享有的那份土地所有权的收益成为股权，所谓“三农问题”在很大程度上也就可以得到缓解，城市化也可以在更加公平的平台上、更加和谐地推进。

笔者在这里呼吁把土地所有权真正交给农民，并且在法律上确认土地所有权为一束权利，包括：(1)农民有对承包土地的排它控制权；(2)农民有对于土地的自主利用和经营权；(3)农民有土地上所生产产品的剩余索取权；(4)农民有自主的土地处置权，如所有权和使用权的有偿转让、转包、租赁、入股、抵押、继承等权利。

长期看，土地的公平、合理使用在制度上将需要构筑三大基石：第一是要有明晰的、完整的所有权。强调将土地的产权归还给农民，强调保护农民利益，是这块基石的最主要内容。第二是政府对于土地利用要有必要的、合理的管制，包括环境管制，也就是一般意义上讲的土地规划，使得土地利用规划既要反映大多数人的利益，又要能够对少数人的利益给予保护，但要注意不要对土地产权限制过多，因为限制过多将损害它的基本利益。第三是对土地及其房产的征税制度，这样做的目的除了获得政府收入，还在于防止土地的过度交易和过度集中。

只有从土地产权的根本上进行变革，建立起土地的现代产权制度，中国的市场经济变革才不会有土地问题上翻跟斗，中国也才能真正挥别累禁不止的腐败，并在相对公平的基础上走向城市化和现代化，走向天下大治。

对土地制度进行根本的变革在当前至少将带来四大好处。

第一，它可以使这项改革惠及中国目前最广泛也是人口最多的农民，缓解二元结构，缓和社会矛盾，发展社会和谐。

第二，它对房地产市场大有好处。对土地制度进行变革，完全市场化以后，将打破政府一手包办土地市场的垄断局面。放开土地供应，房价就上不到哪里去。如果再配套一些政策，消除二元结构导致的经济背谬现象和房地产畸形，从而推动房地产市场回到更加健康的轨道上来，避免陷于拉美化陷阱。

第四，它有利于消除寻租的土壤，保护官员们免于犯罪。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。建立现代产权制度与建立现代政权制度是一件事的两个不同层面，建立起土地的现代产权制度，是建立土地管理的现代政权制度的前提，通过给农民完整的土地权利进而限制政府滥用征地权力，就可以大大减少腐败，保护大多数的政府官员陷于犯罪的诱惑。