农村土地征用的思考思维导图

这种模式不仅承认了土地在作农用时农民对土地的收益权，而且承认现在的股权持有者也有权享有土地在作非农使用以后的级差增值收益。这既延伸了农地承包制下农民对承包土地长期而有保障的土地权利，也使他们的土地承包权益因为制度创新而得到加强。地方政府在采用国有出让方式征用土地的同时，又在不改变土地集体所有权性质的前提下，最大限度地将非农建设用地留作农村集体使用。南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。

但这种模式存在不合法的问题。第一，我国的土地管理法规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。而南海模式中非农建设用地的所有权仍然掌握在集体手中，并没有转为国有。第二，我国土地管理法第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。而实际上南海模式所采用的股份合作制主要并不是农村集体组织自建乡镇企业，而主要是通过在集体土地上自建厂房然后出租或者干脆出租土地，这明显违反了63条的规定。另外，股权的社区化倾向也使其作为资本的功能弱化。从集体资产作价评估到确认股东资格，从股权设置到股份分配，从存量配股到增量扩股，从股权管理到股红分配，从股份合作经济组织经营管理到收益分配，都严格限制在社区范围之内，社区之外的个人和法人资本不能进入，社区之内的股权不能流出。这种格局，使社区股权凝固，不具有流动性，弱化了股权的资本性功能，造成了产业布局的分散和资本规模狭小，影响了人口与资本的流动和产业的集中与升级。另外个人股权只是分红依据，不能转让、继承、赠送、抵押，农民退出社区利益得不到补偿，使股权具有极高的社区福利性。这实际上阻碍了农村工业化和城市化的步伐。笔者也在怀疑，近年来大资本向长三角移动是否与这种村村分割的股份合作制有关。

从表面上看，芜湖模式似乎和南海模式并不本质区别，因为土地所有权都掌握在农民手中。但是两者的区别在于前者实际上是一种“转租”并且期限很长，失地农民是一次性获得几十年土地使用权转让的补偿，后者是一种按年分红制度。这就决定了在芜湖模式中政府尤其是乡镇政府的参与性要大大高于后者。各试点乡镇建设投资公司在取得农民集体土地的使用权的过程中，只与村集体打交道，谈妥流转土地的面积价格等，然后由村委召开村民代表大会通知村民。村民处于极其被动的地位，村集体是否代表村民的利益也很难说，不排除一些村干部借机中饱私囊、营私舞弊。另外，芜湖模式中集体土地的流转收益是在县乡和村三级分成。而在南海模式中我们看不到这种政府与民争利的嫌疑。

相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件;二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态持续协调的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。