城市土地问题的思考与政策建议思维导图

(1)没收外国人、封建地主和国民党政府在城市中的土地，强制使之变为国家所有;

如果说城市土地由私有(个体)转变为国家所有，是一个历史性的转折或革命的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，则是又一次历史性转折或革命。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是商品经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。马克思讲过，地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。土地本来是没有价值和价格的。但是当存在土地所有权且土地所有权需要以经济形式来表现自己时，地租的出现就成为一种可能。我国城市土地收取的地租，一方面来源于建筑物的垄断价格，另一方面来源于建设用地的高额地租。过去我们无偿划拨土地从一定意义上说是不符合经济运行规律的。现在实行城市土地有偿使用，这既是土地所有权的实现形式，也是国有土地价值的具体体现。实践证明，实行城市土地有偿使用既有利于国有资产保值增殖，也有利于国有资产的良性循环，直接受益于市政建设。

按法律规定我国城市土地属于国家所有，但这里有些问题需要认真研究。如城市土地归国家所有，这里的国家是单指中央政府?还是包括地方政府?在这个问题上法律规定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之间经常发生激烈的碰撞和摩擦。表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及越来越多的地方政府直接参与的“土地违法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地开发利用、出让转让只能由地方政府实施。这就使地方政府在行使土地的所有权时具有明显的效率优势。近年来，我国城市土地利用之所以趋于好转，其原因就是地方政府有积极性。

中央政府如何行使对城市土地的所有权?中央政府与地方政府如何划分产权?这是一个现实问题。这里涉及到一个土地产权的人格化问题。这几乎是公有制形式存在的一个共性问题。我们通常说的城市土地的国家所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地的所有权。虽然全体人民理论上可以按人数均匀地拥有国有土地的所有权，但谁都没有实际上的支配权。为此，我们必须明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位，进一步明晰土地产权的内涵，将土地产权进一步分解为所有权、占有权、开发权、收益权、转让权、租赁权、赠与权、抵押权等，并对每一项权利加以明确界定。如将所有权、出售权归中央政府;占有权、开发权归地方政府。收益权由中央政府与地方政府按比例分成等等。在此基础上决定将哪些权利在多大程度上和多长期限内赋予土地使用者，并保留对这些安排进行调整和最终处置的权利。这样将为解决国家所有权和使用者使用权之间的冲突和纠纷提供明确的评判标准。

通过明确产权，使城市政府在配置土地时的行为更加长期化。通过严格的土地利用规划以及公众参与的办法对城市政府的权力进行约束，使土地资源配置能够反映国家和社会的利益。允许城市土地所有权在政府与企业、个人之间的反向流动，实现城市用地产权的多元化;充分发挥土地市场在城市土地资源配置中的基础性调节作用;在价格机制和政府合理的公共政策作用下实现高效和可持续利用。避免开发公司凭借特权低价甚至无偿从政府手中得到土地，通过开发后加价出售大发横财，占有了本应属于政府收入的地租。