税务行政复议范围是否包括抽象行政行为——对市国税局的培训通知是否可行政复议思维导图

对不参加统一培训的纳税人将不予办理增值税纳税人资格审定，等等。各纳税人在接到该文件后，普遍认为该文件内容属于乱收费性质，侵犯了广大纳税人的合法权利，遂推举纳税人蔡某等向税务行政复议机关提出复议申请，要求撤销该文件。复议机关经过审查，认为该复议申请涉及的事项为该市国税局的抽象行政行为，为行政复议条例第10条第1款列举的不能申请复议的事项，亦不属于税务行政复议规则第9条中列举的复议范围，裁定不予受理。[法理评析] 本案涉及抽象行政行为是否可以申请行政复议的问题。如果确实因纳税人不参加培训，税务机关不为其办理增值税纳税人资格审定，那么还涉及税务机关不履行法定职责的问题。

案中市国税局下发的文件为非规范性文件，原行政复议条例的规定很明确，它不属于行政复议的范围。本文中要明确的是，行政复议法颁布后，部分抽象行政行为纳入了行政复议的范围。那么，在《行政复议法＞施行后，本案税务行政复议机关对该行政复议申请的处理是否合法?

行政复议法第7条规定的是公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的抽象行政行为中的规范性文件和非规范性文件不合法的可以申请复议。或者说本条是关于申请人对抽象行政行为的复议请求权的规定。它可以看成是行政复议法中与国务院可以受理复议申请相提并论的两大突破之一，也是行政复议立法的最主要成果之一。我们要从以下几个方面理解这一条款的规定。一、对“规定”的理解

在中国，国务院制定的行政法规，对某一方面的行政工作作部分规定的，称“规定”。从第二层意义来理解，“规定”是规范性文件的名称之一，是规范性文件的一部分，也就是行政机关行政行为中抽象行政行为的一部分。但是，仅仅这样理解“规定”，并不符合行政复议中“规定”的立法原意。因为，即使从有权制定行政法规的国务院和有权制定规章的国务院部门和地方人民政府来说，把行政法规和规章之外的其他规范性文件理解为“规定”仍是不完全的，根据行政复议法规定，所谓 “规定”也不仅仅是指规章以外的其他规范性文件。对于没有规章制定权的地方人民政府和部门，把“规定”理解为这些行政机关制定的规范性文件的一部分就更是错误的、不全面的。

从行政机关行使职权的方式来看，行政行为可以分为两类，一类是具体行政行为，或称之为“采取措施行政行为”；一类是抽象行政行为，或称之为“制定规范的行政行为”，而行政复议法中的“规定”的含义显然大于制定规范行政行为的结果形式，即“规范性文件”，还应当包括介乎于具体行政行为和抽象行政行为之间的“非规范性文件”。“规定”是“规范性文件”和“非规范性文件”的总和。之所以把“非规范性文件”纳入“规定”范围，是由于行政复议法全面加强对行政机关的监督和对公民、法人和其他组织最广泛的权利救济目的决定的。在实践中，除行政法规和规章有较为严格的制定发布程序之外，“其他规范性文件”往往不遵循法定的制定和发布程序，对“规范性文件”具不具备“规范性”很难确定；另一方面，尽管在现实中有些行政行关以“规范性文件”的名义实施具体行政行为，但如果在复议法中只规定“对具体行政行为所依据的规范性文件可以一并提起复议”，也可能导致在复议法实施后行政机关又用“非规范性文件”来规避规范性文件。为达到对行政机关的行政行为的全面监督，不为行政机关规避法律留下“空子”，同时方便广大人民群众，在制定行政复议法的最后阶段把(草案)第三审议稿中的“规范性文件”改为“规定”。因此，正确理解“规定”极为重要。行政复议法颁布实施后，除对具有“规章”制定权的行政机关依照法定程序遵循法定权限制定颁布的“规章”不得提起行政复议之外，其他任何形式的“规定”、“决定”、“命令”、“指示”、“指令”、“决议”、“通知”、“办法”、“告示”等等都在“规范性文件”和“非规范性文件”之列，只要与公民、法人和其他 组织的合法权益有直接的利害关系，都有权与具体行政行为一并提起行政复议。二、规范性文件不合法的表现形式规范性文件不合法的表现形式多种多样，大致可以概括为如下四个方面：1．规范性文件越权。2．规范性文件与国家立法相抵触。

3．一些规范性文件制定质量不高。一是有些行政机关不管是否需要，盲目制定，缺乏应有的针对性；二是缺乏科学性、合理性和公正性，比如不该设收费的随意设收费；有的将提倡性义务与禁止相混淆，将本来应该是一种提倡性要求变成义务性要求或者禁止性要求。4．制定规范性文件不遵循必要的程序规则，缺乏民主性、公正性。三、对规范性文件提出复议申请的条件

1．国务院部门的规定。根据宪法和国务院组织法的规定，国务院部门，包括部、委员会有权根据法律和行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，制定行政规章和发布命令、指示等规范性文件。根据行政复议法规定，公民、法人和其他组织可以对规章以外的规范性文件和非规范性文件即“规定”提 起复议。

2．县级以上地方各级人民政府及其工作部门规定。县级以上各级地方人民政府及其工作部门，包括县(市、州)人民政府及其工作部门，地级市人民政府(包括行政公署)及其部 门，省、自治区、直辖市人民政府及其工作部门，根据宪法和 地方组织法的规定，制定规章，发布决定、命令等规范性文件。根据行政复议法规定，除对有规章制定权的地方人民政府制定规章不能提起复议外，地方各级人民政府，包括省一级人民政府的其他规范文件，各级人民政府工作部门的规范性文件，和非规范性文件即“规定”均可提起复议。

3．乡、镇人民政府的规定。乡镇人民政府是最基层的人民政府，领导和管理所辖行政区域内的行政事务，根据地方组 织法规定，乡、镇政府执行本级人民代表大会决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决议和命令。对乡镇政府发布的任何决议、命令或其他“规定”均可提起行政复议。五、对规章的监督根据行政复议法第7条第2款的规定，公民、法人和其他 组织不能通过行政复议的方式对规章进行监督，而只能通过其他途径对规章进行监督。从宪法、法律、行政法规的规定看，对规章的监督有如下途径…

1．人大和上级行政机关的监督。根据宪法和组织法的规定，县以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；国务院有权改变、或者撤销各部委以及地方各级人民政府的不适当的命令、指示和决定、规章；县以上地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。

2．法规规章备案审查监督。在具体方法上，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要在国务院备案，国务院通过备案审查发现规章中存在的不当或者违法的问题，有权纠正；有些省、市、自治区人民政府也要求其所属工作部门和下级人 民政府制定的规范性文件要上报备案。国务院有权组织对规范性文件的清理审查，在清理过程中解决抽象行政行为中存在的问题。

3．行政诉讼监督。行政诉讼法第53条规定，“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院提请国务院作出解释或者裁决。4．其他监督，比如公民、法人和其他组织通过人大、法院、政府或其他途径对规章的建议、批评、申诉等等。