工程造价双轨制的缺陷和对策研究思维导图

定额及信息价格与市场价格存在差异，但是，由于一个工程项目的造价，由许多子项组成，这些子项的定额水平有高于市场价格的，也有低于市场价格的。造价管理部门采取了规定定额计价的综合平衡原则，抵消正负误差，再根据造价管理部门测定的指数来调整总体水平。因此，总体上说，按定额和信息计价能基本反映工程项目的市场价格水平。

但是，在实际操作中，存在一些问题。首先，由于信息价不能网盖所有材料种类，并且，同类建材品种繁多，价格相差很大。具体的工程项目在签订施工合同时，对一些材料和子项难以或没有明确如此详细的要求，一些价格在施工过程中由双方协商形成。其次，一些特殊的工程项目，某些子项所占比例很高，基于综合平衡的原则计价，对整个项目的误差较大，难以适用，双方需要协商解决。第三，一些工程的分包项目在施工过程中通过招标形成，其形成的价格成为甲乙双方计价的依据。

因此，目前的工程项目计价模式存在着按定额、信息计价的模式，和按市场价格进行协商计价的双重模式，从而形成了工程计价的双轨制。

我国是以公有制为主导的国家，由于国家正处在计划经济向市场经济转型的过程中，约束激励机制的破和立与改革的步伐存在时间差，与欧美国家相比，内部人问题更加突出。按定额和信息计价的工程建设，理论上说，如果按市场价调整，由于消除了差价，也就不会产生租金。但是，寻租者能影响投资方内部人或管理部门官员的特权设立租金，扩大差价，以达到其分享寻租的目的。

首先，现有定额计价模式遵循综合平衡原则，就是说，低于市场价的定额子项由高于市场价的定额子项来弥补。如果对低于市场价的主要项目予以补贴，那么，由此产生的整体价格水平将高于市场价格，从而产生租金。

其次，由甲乙双方从市场询价采购的材料，内部人凭借信息传递的缺陷甚至设置信息传递障碍，包括利用市场的虚高价格信息、舍近就远采购以延缓信息传递速度和减少信息传递量、利用品牌和质量差、对采购信息采取保密等等手段，以达到设置差价、产生租金的目的。

第三，建设过程中，对分包项目招标投标的监督机制相对更薄弱，内部人可以方便地操纵招标投标的形式和结果，所产生的价格也就脱离市场价。

指令性的定额本身就是建设行政主管部门对公有制投资的约束工具，除此以外，对定额计价产生约束的还有：企业或组织内部约束、国家审计、监理和造价等中介咨询机构等。

从企业或组织的内部约束来看，包括由下而上的约束和由上而下的约束。前者由于部属受上级领导和控制，因此，约束作用较弱。特别是我国目前工作职位相对稀缺和员工就业终身制的隐性契约日益破除的现状，加上中国民众在数千年的儒教文化熏陶下，养成的“厌讼”和“顺从”的民族情节，来自投资者内部自下而上的约束力实际是很小的。对于后者，由于在工程项目管理中，确定材料和子项价格一般由科层组织决策。在一些项目实施中，科层决策人往往利用信息不对称来掩盖其对价格的操纵，达到寻租目的，因此，一些投资项目中，自上而下的约束力也是较弱的。

从国家审计角度来看，在国家采取了离任审计等重大措施以来，已经取得了巨大成效。但是，由于受国家审计力量的限制，审计的范围很窄。而且，被审计组织的管理层受本位主义影响，对本部门“不要出事”有强烈的愿望，国家审计在实施过程中，也会受到受审计组织的阻挠。因此，落实到具体的项目上，受国家审计的概率很小、审计难度也较大。

从中介咨询机构的约束看，咨询机构由业主聘请并支付费用。当甲乙双方各为自己的利益考虑时，中介机构能站在中间的立场上维护缺乏信息的业主的利益。但是，当业主投资管理由内部人控制时，甲乙双方一致有超高价格计价的意向，咨询机构坚持秉公办事将失去今后潜在的业务。在竞争激烈的市场，获得业务是企业生存的根本，由于中介机构秉公办事的成本很高，追求经济效益最大化的中介咨询机构将会顺从业主的意见，产生“劣币驱良币”的现象。当然，中介机构必修考虑自己将承担的责任。由于在定额计价存在双轨制的现实状况下，咨询机构不允许调整价格很难做到。而且，只要有甲乙双方的书面签证，不论价格是否合理，咨询机构一般能免责。因此，一些场合下，脱离市场的价格也能得到结算。由于咨询机构具有半官方的历史地位和其行业的专业性质，一般认为，通过咨询机构审计的结算具有权威性。因此，咨询机构作出的审计，事实上对寻租行为起到了合法性确权的掩盖作用。

工程结算价格差别的广泛存在，刺激产生了巨大规模的寻租活动。寻租过程中行政权力与市场求利行为的结合，必然导致大量腐败现象。要消除腐败，必须坚持改革，尽快由双轨制状态向比较健全的市场体制过渡。否则，仅仅依靠行政手段是难以杜绝腐败的。因此，对工程造价计价制度的改革必须由政府部门组织，进行综合、彻底地改革，以消除腐败形成的基础。以“控制量、指导价、竞争费”作为过渡，尽早实现符合国际惯例的市场竞争模式。市场竞争模式有许多，国际上主要有美、英、日、德等模式，各不相同，但都基于市场竞争。建立全国同一的工程量计算规则、统一的计量单位和项目编码，承建商以企业定额自主竞价，以合同价作为结算依据和变更参考的模式，是我国工程计价制度的改革方向。

造价咨询机构目前正处于剥离改制之中，造价咨询单位正在逐步脱离政府机构，成为独立的中介商。当委托人因出现内部人问题而动机不纯时，咨询单位的经济最大化行为与行业的公正原则相勃。中介机构有没有替委托人守财产的义务呢？从内部人利益不能代表委托人利益的角度看，受委托人应保护委托人的利益。从行业自律和信誉角度，造价咨询机构应该做到公正、公平，不损害委托人的利益。因此，一方面要建立损害赔偿制度，以增加造价咨询企业的不公正成本，修正经济最大化函数，以约束其行为十分必要。另一方面，要避免“劣币驱良币”的现象发生，保护信誉良好的咨询企业，建立类似黑名单的制度，以驱逐劣质咨询企业和造价人员继续服务的资格。

历史证明，依靠简单地取消双轨制并不能根除腐败，租金将转移为其他的隐蔽形式继续存在。只有投资主体的动机纯正，对定额、招投标和造价审计制度的改革才能奏效。

吴敬琏指出：“市场化改革将会挖掉既得利益者寻租致富的安身立命基础，一定会遭到他们强烈的反对。”国有资产投资主体中的一些管理和决策者是工程造价双轨制的既得利益者，也是社会中的强势集团，改革的困难很大。以高薪养廉为主的激励体制，其主要理论依据建立在：决策人作为经济人，不腐败能得到高薪，那么他（她）腐败的成本也就增大的基础上。由于高薪得依赖国家和企业的经济实力，再则，增大的腐败收益仍大于成本，因此，高薪养廉只是相对的，关键还得加强和完善约束机制。

胡鞍钢应邀在中纪委做讲座时一针见血地说：“当前中国的这些腐败活动都十分隐蔽，腐败事件被揭露的概率小，受到刑事处罚的概率更小。”加强约束的途径，一是增加信息透明度，以增加腐败事件被揭露的概率，从而约束腐败的形成。特别是要建立全国造价信息网，对国有投资项目强制性要求公开造价信息，以增加国有固定资产投资的透明度。二是加强法制力度，增加查处概率和查处后的刑事处罚概率。