解剖 国家赔偿法的过去现在和未来思维导图

法制网记者 杜 晓

对话动机：十一届全国人大常委会第九次会议已于日前落下帷幕，但社会舆论对于此次会议上的一项重要议程———国家赔偿法修正案草案第二次审议的关注仍未降温。统计数字显示，14年来，国家赔偿落到实处的金额仅6.8亿元，获批的案例仅占申请数目的三分之一。此次被审议的修正案草案，可以说是此法颁布14年以来最重要的一次修改。针对“门槛高、标准低、范围窄、程序乱”等国家赔偿困局，目前的修改草案有了很大的改进。其中，对执法机关的约束、精神赔偿的初步涉及、举证责任倒置的引入，无疑都是该法渐进式前行的标志。在此次人大常委会会议闭幕之时，本报记者采访到了曾参与当年国家赔偿法立法研讨及相关审判工作的资深专家陈春龙。陈春龙曾担任北京市高级人民法院副院长、赔偿委员会主任，十分熟悉国家赔偿法的立法背景和修改过程，对于国家赔偿法的未来走向，也有着独到的见解。

□对话

国家赔偿法立法之初曾遭反对，当时有观点认为，“我们是人民的国家，政府是人民的政府，不存在赔偿这一说”

记者：作为一部以国家名义向受害公民赔礼道歉赔偿损失的法律，国家赔偿法无论是诞生还是修改都引来无数人关注。您曾经参与立法研讨，能否回忆一下当年国家赔偿法的诞生过程？陈春龙：国家赔偿法最早是在1991年开始进入立法机关的视野的。那时，“民告官”的法律，也就是行政诉讼法还没有诞生。当时，全国人大常委会法制工作委员会组织了一个班子起草行政诉讼法，但在行政诉讼法起草完毕后，班子没有解散，根据有关部门指示继续起草国家赔偿法。到1992年的时候，起草小组拿出了一个《国家赔偿法试拟稿》。我当时的身份既是法学专家又是民主党派———中国民主建国会中央法制组的组长，所以我组织了一些专家，研讨了国家赔偿法的试拟稿。当时有一种普遍的意见就是，“我们中国搞什么国家赔偿法？我们是人民的国家，政府是人民的政府，不存在赔偿这一说”。另外，还有一种观点认为，“西方国家搞国家赔偿是在第二次世界大战之后，也就几十年的时间，从理论到实践都不成熟。我们是发展中国家，经济实力有限，司法水平不高，更没有必要搞国家赔偿法”。我当时组织了一些专家得出的基本观点是，“国家赔偿法一定要立，因为，国家虽然是人民的国家，但政府是人民选出来的，既可以为人民服务，也可能有意无意地侵犯人民的权利，这和社会主义资本主义没有关系。我们觉得试拟稿是相当不错的，我们希望正式的国家赔偿法尽快出来，能够更好地保证人民的权利”。1993年，在试拟稿的基础上制定了国家赔偿法草案；到1994年，全国人大常委会通过了国家赔偿法；从1995年1月1日起，国家赔偿法正式实施。这就是当年国家赔偿法起草的背景。记者：14年前，国家赔偿法的诞生，获得了空前的称赞，被誉为中国民主法治史上的一个“里程碑”，人们寄希望于这部法律能“最大限度地减少冤假错案”。14年来，国家赔偿法的积极意义不可抹杀，但据了解，“门槛高、标准低、范围窄、程序乱”等问题一直困扰着这部法律。有一个被广泛引用的极端案例很能说明问题：2001年，19岁陕西少女麻旦旦被公安局以“卖淫”为由拘留，被迫两次做处女鉴定后方还清白。麻旦旦随后将公安局告上法庭，最终却仅获74元国家赔偿。陈春龙：的确，国家赔偿法在实施过程中是有很多不足的地方，比如规定得太原则太简单，总共就那么几十条，具体执行起来比较困难。此外，赔偿额度小、标准低、缺少精神赔偿等都是缺陷。我认为，相比之下，最大的缺陷还在于，如果要获得赔偿首先要“确认”受到了侵害。比如说某人被公安机关抓起来了，刑事拘留，但后来发现抓错了，这个错不错由谁来说呢？这是一个“确认”的过程。那么，究竟由谁来“确认”呢？按照国家赔偿法规定，哪个公安局抓你由哪个公安局确认。从常理来说，即便是一个人办错了事，你要他作自我批评、道歉都不容易，现在要一个公安机关或者是其他国家机关来承认自己“错了”，从一般的道理来讲是比较难的。而如果没有“确认”的过程，法院也没有办法。因为按照法律规定，只有被害人拿着有关部门“确认”自己“错了”的“确认书”，法院才有权要求进行赔偿。于是，大量应该赔的案件，因为那些“有错”的机关不去“确认”，导致受害者无法得到赔偿。尽管国家赔偿法自实施以来成绩是主要的，但上述问题一直存在。因此，这14年来从学界、业界到民间都有意见，以致几乎每年“两会”都有代表提议案，要求修改国家赔偿法。

明确违不违法都要赔，是一个很大的进步，健全了赔偿原则；增加精神赔偿的意义也很重大，但仍应细化一些，以便于执行；惩罚性赔偿未被列入，则是一个遗憾

记者：应该说，此次修改顺应了民意，针对群众反映强烈的问题一一作了修改和补充。比如，现行的国家赔偿法规定，只有在国家机关及工作人员违法行使职权造成后果时，才给予补偿。此次修改删除了“违法”二字，扩大了赔偿范围。而这“违法”二字，可以说正是十多年来最受诟病的一点。陈春龙：这确实是学界长期以来最有意见的一个问题。国家赔偿法中实行的是“违法赔偿原则”，就是说，如果司法机关没有违法的话，就算抓错了人，也不赔。于是就造成了这样一种情况，抓人的时候按照刑事程序是没有错的，但最后赔还是不赔就不好说了。比如说，犯罪现场死了一个人，某人正好在场，身上有血迹，现场没有别人，那么按照现行刑事诉讼法就应该将此人拘留，因为此人是犯罪嫌疑人，这是完全正确的。事后的调查表明，此人并非凶手，但在涉及赔偿问题时，有关部门也完全可以辩称没有过错。在这种情况下，通常法院是主张赔的，但终究法律规定不明确，实施起来有困难。这里面涉及到一个理论问题，也就是国家赔偿究竟应该采用“违法”原则还是“结果”原则。在行政赔偿中，如果奉行“违法赔偿原则”是可行的，但在刑事赔偿中依然采用这一原则，那很多案子就没法赔了。我国在制定国家赔偿法时之所以确立违法责任原则，主要是考虑到“违法责任标准易于掌握，赔偿范围适度”。但现在看来，违法责任范围过于狭窄，将行政机关或司法机关虽不违法但却明显不当行为的赔偿责任排除在外，显然不利于保护公民、法人和其他组织获得赔偿的权利。司法实践中存在的超期羁押、轻罪重判等却不予赔偿的情况，当事人纠缠不休，机关之间摩擦不断，法理依据讲不清楚，严重影响着国家赔偿立法宗旨的实现。这次国家赔偿法修改，把“违法”去掉，明确了违不违法都要赔，是一个很大的进步，令赔偿原则更加健全了。记者：除此之外，将精神赔偿纳入到国家赔偿的范围，也可以算是此次修改的一大亮点。陈春龙：国家赔偿法没有精神赔偿是不公正的。在我国的民事赔偿中尚且有精神赔偿一项，即作为平等主体的公民之间，一方对另一方造成了伤害还要考虑精神上的损害。以国家名义施以国家强制力的侵权行为，其后果比平等民事主体之间的侵权行为，不知要严重多少倍。比如佘祥林，他所要求的四百多万元赔偿中有三百多万元是精神赔偿，但当时的法律规定没有精神赔偿这一项，最后只给他赔了四十多万元。此次修法增加了精神赔偿一项，意义非常重大，但我认为，仍应细化一些，以便于执行。记者：一直为学界和民间所呼吁的惩罚性赔偿未被列入修改内容中，这令公众有些失望。对此，您怎么看？陈春龙：国家赔偿可分为3类：一种是抚慰性赔偿，一种叫做补偿性赔偿，还有一种叫惩罚性赔偿。我国在制定国家赔偿法时，关于赔偿标准有过热烈的讨论。一种观点认为，应当从根治违法侵权的角度出发，把赔偿标准定得高一些，通过支付高额赔偿金以对那些违法侵权的国家机关及工作人员进行警诫，即实行惩罚性标准；另一种观点认为，上述观点的出发点是好的，但目前国家赔偿要解决的主要问题是规范国家机关的行为，使其职务行为纳入正规轨道，而不是对受害人给予完全充分的损害赔偿。当时国家行政机关和司法机关的执法、司法水平整体不高，如果马上采用惩罚性标准，会感到难以承受和适应，难以达到逐步提高执法、司法水平的目的。至于补偿性标准，在国家赔偿制度的初创时期，各方面经验不足，在侵权损害的确认、计算、统计等具体操作上存在一定困难。所以，从实际出发，我国国家赔偿在现阶段还是采取抚慰性标准为宜。最后，立法基本采纳了后一种观点。这3种赔偿的区别是，假如一个人损失了10万元，按照抚慰性赔偿赔个三五万元，按照补偿性赔偿就是损失多少赔多少，惩罚性赔偿就是损失了10万元需要赔15万元、20万元甚至30万元，也就是要超过损失，目的是惩罚违法侵权的机关记住这个事儿，保证以后不会再犯。我一直主张适当地增加惩罚性赔偿，但是要严格把关。因为国家赔偿法14年的审判实践表明，个别国家司法人员玩忽职守、贪赃枉法、侵犯公民权利的情节恶劣，如果不对其狠狠地惩罚，对提高我国的执法水平不利。但与此同时，应该将惩罚性赔偿限制在非常小的范围内，因为其特殊性质，所以要从程序上严格审批，控制惩罚性赔偿案例的数量。从目前来看，此次修法中增加惩罚性赔偿很难办到，不可操之过急，但应该作为一个努力的方向。

草案对确认、举证、精神赔偿等群众反映强烈的问题作了修改和补充，值得肯定。但对赔偿原则、赔偿方式、赔偿机构、追偿规定等诸多亟待解决的问题仍未涉及

记者：关于国家赔偿法的修改，您还有什么见解？陈春龙：有一项修改的意义非常重大，你没有注意到。这次在修正案（草案）中有这样的规定，“被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据”。一般人可能不太明白，实际上就是说，比如有关机关说某人涉嫌犯罪，把他抓起来了。后来这个人出来后，一条腿瘸了。按照过去的做法，如果此人要求赔偿，那就要自己来举证腿瘸是因为刑讯逼供造成的，但事实证明这是相当困难的。而按照草案中的规定，应该由有关部门来举证此人的腿瘸和自己没有关系，如果无法证明，那就是刑讯逼供。这一修改对于遏制刑讯逼供的意义非常大。为什么过去刑讯逼供行为屡禁不止，就是因为受到伤害的人在举证方面非常困难。记者：我发现，不少分析人士在充分肯定国家赔偿法修改的积极意义后，仍表示出了一些遗憾。您有没有这种感觉？陈春龙：修正案(草案)对确认、举证、精神赔偿、费用支付等群众反映强烈的问题作了修改和补充，值得肯定。但对赔偿原则、赔偿方式、赔偿机构、诉权保护、追偿规定等事关法理和实务的诸多亟待解决的问题仍未涉及。我曾有幸参与当年国家赔偿法立法研讨和其后的审判实践工作，因此还想提出几项建议，供立法机关参考和学界同仁教正。其一是，在国家赔偿法修正案(草案)第二十二条后增加一款：“对于事实清楚、证据确实充分的案件，赔偿义务机关应该主动赔偿。”我认为，修改国家赔偿法涉及许多方面的问题，但最关键的是应该树立一个怎样的立法理念，以切实保障公民在权利受到损害后获得有效救济。基于此，国家赔偿作为国家机关及其工作人员对自己违法行使职权行为的检讨和补救，理应表现出应有的度量和积极主动性。从另一个角度看，受害人在遭受违法侵害后，本身就已经处于“身心俱疲”的状态，在这种情况下仍要为索赔而疲于奔命，这肯定不是完善国家赔偿机制的理想选择。所以我建议，修改后的国家赔偿法能否转换一下思路，将受害人自行提起赔偿请求，变为由国家赔偿机关主动给予受害人相应赔偿。另外，为了加强国家赔偿案件的审理工作，建议将赔偿办公室改为国家赔偿审判庭。目前，全国绝大多数赔偿办没有独立设置，一般挂靠在行政庭。这样，专人、独立开展赔偿工作的要求很难实现，从事赔偿工作的人员情绪不稳定，业务水平难以提高，影响本来就很难审理的国家赔偿工作的正常开展。第三，建议将修正案(草案)第三十七条修改为：“赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，直接向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。”当前国家赔偿工作的难点之一，是国家赔偿决定不易执行。好不容易盼来的国家赔偿决定，却还是不能兑现的一纸空文，这对受害人的打击、对构建和谐社会的影响，实在难以估量。因此，解决国家赔偿决定执行难的问题，应该得到非比寻常的重视。法制网北京6月28日讯