西安城中村改造之现在时思维导图

引子

“正在加盖”与“住进楼房”，不同的人有不同的想法和期望

##Detail_Page_AD## 在瓦胡同村的多条小巷里行走，路人头顶的天空被挤成一条细线。坑坑洼洼的土路和狭窄的巷道逼得行人侧身才能通过。一遇下雨天，村里几条街道就被泥水淹没，村民踩着砖头晃晃悠悠，一步三险。蹲在路边的张师傅对此已习以为常：“加盖的房屋早晚要被扒掉，住在楼房里就不会这么折腾了。”

几乎同时，碑林区祭台村的许师傅刚进家门，手里拎着路上买的晚饭。与其他村子里的人相比，许师傅生活得很悠闲。每天早晨6点半起床给儿子准备早餐，一个小时后送儿子上学，接着他便沿着新修的太乙路开始晨练。两年前，村子被碑林区政府拆除，旧马路变成双向4车道，并与城市主干道连接。交通方便了，每个周末，许师傅去钟楼广场转悠就有了更多的时间。“现在已看不出村子原样了。”望着车水马龙的大马路，他说自己不愿再回想过去那不透光的小院子了。

双重身份的村官

办公室的工作人员已习惯地称窦永强为“窦总”，而非“窦村长”了。窦永强说：“对很现实的农民来说，农村一旦被城市包围，惟一的出路就是融入其中。”

最近，和窦永强见面要提前预约。如果早晨7时赶不到他的办公室，只有去工地碰碰运气了，因为连秘书也不知道这个时候他在什么地方。为了保证城中村改造在建项目能按时开业，这位西安市碑林区北沙坡村现任村主任要在市上有关部门之间来回奔走。

突然成了大忙人，窦永强也很少在村委会待，而是到位于村东头“东新花园”的办公室里处理日常事务。在联系采访时，办公室的工作人员已习惯地称窦永强为“窦总”，而非“窦村长”了。这一点，窦永强坦然接受。

“按照西安市政府的要求，在城中村改造工作中，每个城中村都要依靠一个股份制公司作运作载体，负责招商引资和对外谈判。”窦永强说。旧村改造公司的成立意味着各村主持改造工作的村干部有了双重身份，既是村干部，又是公司的总经理兼法人代表，但在村民眼里，窦永强最大的变化，就是进进出出有了自己的专车。

说起城中村改造的意义，窦永强认为，改造最直接的受益者是村民。“城中村一直被人看作‘藏污纳垢’之处。改造本身就是一种进步，而改造后的城中村应该成为城市发展的一个‘亮点’。”

西安市政府于2005年8月5日下发的92号文件更是将加快城中村改造工作的意义提升为“完善城市功能，提升城市品位和人居环境，促进城市经济和社会协调健康发展”。

安置房违规向社会出售

原本是为安置村民而开发，却被违规向社会出售，不规范的后果就是让城中村的村民及买房的业主利益受损

李彦辉购买的房子是未央区三桥街道办石家村开发的“石家花园”项目，2004年9月，业主开始分批入住。今年3月，因没有按审批计划实施并已全部向社会出售，无法安置村民，这个项目被政府定性为违法房地产开发。因开发项目存在问题，村支书周新勇回绝了采访。

像这样借城中村改造之机，进行违法房地产开发的项目涉及西安市4个区10个村，建筑面积99万平方米，占总建筑面积的39%。

采访中，记者留意到，介绍城中村改造工作时，一些村干部往往先强调，这是一项“摸索”中的新生事物。“摸索”就意味着有新问题要出现。一些政府官员更直言不讳，“摸索中出现各种各样的问题在所难免”。

针对城中村改造进程中出现的种种违规现象，窦永强曾在2004年西安市第十三届人民代表大会第五次会议上提出了《关于有效遏制城中村无序建设的议案》。“现在城中村改造中存在两个无序建筑。一个就是在手续不全的情况下进行改造;另一个就是村民突击建房。手续不全的要补办，还要接受处罚;突击增建的房屋最后还是要拆掉，所以，这些都增加了改造成本，并最终落到村民头上，结果还是老百姓的利益受损。这种现象如果得不到有效遏制，那么城中村改造就失去了意义。”

西安市城中村改造工作领导小组办公室发展计划行政组组长陈君昌把城中村改造看作是一场“游戏”。他认为，游戏规则一旦受到破坏，违规者必然会“出局”。

未央区城中村改造办公室一名工作人员认为，一些违法开发项目看起来是发展经济，实际却造成大量资源浪费。“首先是土地资源的浪费，这是不可再生的。同时，国家税收也会受到影响。”他担心，个别改造计划会制造出新的城中村。

受如此大规模违规开发影响最直接的就是房地产市场，一位地产商曾直言，与城中村开发的安置房相比，社会流通的商品房最大劣势是价格。李彦辉购买的93平方米的安置房每平方米价格是1080元。李彦辉开玩笑地说，用这样的价格去买一套正规商品房，全家人就只能挤在客厅里。

“但如果这种违规开发得不到有效遏制，房地产市场会遭受严重冲击，后患无穷。”有地产商如是说。

“借鸡”能不能“下蛋”

按规定每个城中村在改造中必须成立一家股份制公司作为运作载体，但雁塔区辛家坡村由于村两届领导班子认识上的差异，旧村改造公司至今有名无实

##Detail_Page_AD## 按照西安市政府具体思路，城中村改造要完成“四个转变”，即集体土地转为国有土地，农民转为居民，村委会转为居委会，农村集体经济转为城市混合经济或股份经济。“与建造新楼的有形改造相比，这四个无形改造会使城中村发生本质变化。”窦永强认为，“四个转变”完成后，整个城中村就归入城市建设管理中，很多工作就好做了。“所以，‘四转’对政府指导下的旧村改造很有作用。”

但记者在实际调查中发现，城中村改造工作中的这两类改造进展失衡，主要表现为“四个转变”工作严重滞后。据了解，在列入改造计划的74个城中村中，彻底完成“四个转变”的村庄一个也没有，完成农转非工作的村庄有两个，占2.7%。

雁塔区辛家坡村是西安市城中村改造项目示范村，目前，该村在太白南路建成5幢7层和4幢6层村民安置楼，总面积6.6万平方米。

“每个城中村在改造中必须成立一家股份制公司作为运作载体，来实现集体经济的转变。”辛家坡村委会委员黄存良说。但由于村两届领导班子认识上的差异，该村的旧村改造公司至今有名无实。

对此，陈君昌有一个形象的比喻，“城中村改造是个市场行为，只能依靠一个经济实体运作。政府也是依靠这个实体推进城中村改造，但政府‘借鸡’却不能‘下蛋’。改造完成后，这个实体的职能之一就是看管好村民的‘家当’。现在出现了个人持有实体大部分股份的情况，是不正常的，要坚决反对改造收益被个人独享。”

多重原因暴露改造“软肋”

“问题太多了。”当天下午，坐在办公桌旁的陈君昌一根接一根地抽烟。据其介绍，从2005年12月14日开始，西安市城中村改造工作领导小组历经50天，对全市2005年底以前列入计划并已动工的35个村改造情况进行了逐村逐项目调查摸底，结果发现，几乎每个村的改造项目都存在问题。

■监管方面存在漏洞

“由于处于探索阶段，政府在对城中村改造项目的监管方面存在漏洞，人员、政策、宣传等均不到位。”陈君昌说。2002年城中村改造项目启动时，西安市市政管理委员会就成立了一个工作小组，当时工作人员只有两人。2005年4月，市政府从市规划局、市财政局、市国土资源局等相关部门抽调了30多名干部进入工作小组。

硬件齐全，但“软件”依然薄弱。据了解，目前西安市政府共出台了24个关于城中村改造的法律法规，用于指导和规范改造工作。但由于各村差异较大，现有法律文件很难照顾到方方面面。一些重要法规，如《西安市城中村改造专项资金管理办法》、《西安市城中村改造管理办法》等仍在讨论或审议中。《西安市城中村改造工作领导小组办公室2005年工作总结》中写到，现已出台的一些政策法规总体来讲还是落后于改造实践，特别是政策法规的操作性、针对性不强。虽然在理论方面有一定意义上的突破，但由于一些客观因素的存在，实践得不够具体有形。

■眼前利益被放大

除了监管不力，陈君昌认为，一些村干部对城中村改造的意义认识不足，法律意识淡薄也是导致问题出现的一个因素。“个别村主持改造工作的村干部没有把村民的利益放在第一位，没有认真考虑农民转为居民后的生活问题，一味追求眼前效益，使改造工作缺乏计划性和前瞻性，边走边看。而很多村庄对改造仍持观望态度。”到目前为止，已申报列入改造计划的城中村占全市城中村总数的39.6%，而进入实际操作的村庄比例仅为17.6%。

采访中，一提起改造工作，很多村干部都能背诵一些政府文件里的原话，对“四个转变”显得很有认识，但实际操作往往流于形式。比如部分村庄在成立改造公司之前，没有对集体资产进行清算，村委会转变成居委会后，可能导致集体财产流失。未央区城中村改造办公室的工作人员说：“可以说，一些干部对城中村改造的总体规划定位不清晰，存在偏差。所以，基层干部的素质直接影响到改造的效果。”

■开发商浑水摸鱼

为解决资金问题，许多城中村都将房地产开发商引入改造项目，但鱼龙混杂的开发商却给城中村改造带来阵痛。

据了解，为了加快城中村改造的步伐，政府提供了许多优惠政策，如集体土地转为国有土地后，免交土地出让金和城市基础设施配套费，仅这一项就可节约资金上千万元。巨大的利益诱惑促使一些开发商借城中村改造之名，进行违法房地产开发，并违规销售。

窦永强给记者算了这样一笔账，“按城市开发的程序把房子做完，一平方米差不多赚上五六百元，如果建筑面积是10万平米，就能赚五六千万元，但这样一个项目需要至少30亩地，在城中村搞开发就不存在购买土地问题。”

把城中村改造变成亮点

城中村改造是一项长期工作。按现有速度推进，未来8-10年西安三环以内187个城中村将完成改造

提起现有的问题，黄存良认为，政府还有许多工作要做，首先就是加大监管力度。其次，要加快立法工作。

未央区城中村改造办公室工作人员说，完善政策体系是必需的，但如何调整权力结构也值得思考。“土地、规划、房管等部门可以把监管权力委托给市城中村改造工作领导小组，而只提供办理审批手续等技术性服务。这样职能划分更清晰。”

同时，有学者强调，在城中村改造项目实施过程中要充分发挥民主决策作用，明确改造目的是要提高和改善村民生活的观念。充分发挥民主决策机制的作用，从更大程度上保护村民利益，减小违规操作的可能性。“城中村改造是一个不规则的长期行动。按现有速度推进，未来8-10年三环以内187个城中村将完成改造。”但陈君昌同时认为，难度不会减小。如何把城中村改造变成亮点，是衡量城中村改造工作的一个标准。