拆迁不能仅由行政法规调整思维导图

此事从未招标先用地、投标者仅一家、绝对低价转让土地与强制拆迁、违法处分被拆迁人等做法两相对照，可以看出县政府对拆迁人与被拆迁人的利益平衡上明显的不公正。再如“阴阳合同”(一方面公开签订一份拆迁协议，另外给某些人书面承诺，答应拆迁后另行给予一定价值的门面房)也是一份违法的不公正的合同，因为同样的情况不同的对待，造成在被拆迁的居民中的利益失衡。总之，从嘉禾县政府及其官员的行为中，明显看出一种倾向，就是恃强凌弱，欺软怕硬。置业公司是富人，是强者，而被拆迁人是平民，属于弱势群体;握有阴阳合同的居民肯定是难缠的“钉子户”即所谓强者，没有得到“阴合同”或“黑合同”的必然是老实巴交的顺民即所谓弱者。这种对强弱利益的不平等对待、甚至剥夺弱者的生存利益给强者以好处甚至暴利的做法，属于显失公正，完全失去了道德上的正当性。上个世纪90年代初曾经流行一句话：“中国最大的弊病是劫富济贫。”那么，今天我们决不能让相反的一句话流行，那就是：“中国最大的弊病是劫贫济富。”

对这件行政执法领域的案例进行分析，可以看出其中除存在行政执法的偏差以外，与行政立法有着不可分割的联系。目前拆迁中社会利益冲突普遍十分尖锐，甚至曾在一个月中发生三起因拆迁引起的自焚事件。这些是行政执法的偏差所不能完全解释的。目前还没有任何关于拆迁的人大立法，拆迁仅由行政立法调整。这种现象不符合法治的需要，公民财产权是一项重要的人权，保障公民财产权是立法机关的一项主要职责。英国资产阶级革命暴发的原因就是国王禁止议会活动以便横征暴敛、任意侵犯公民的财产权。我国现行关于拆迁的法律依据主要是国务院2001年6月6日通过的《城市房屋拆迁管理条例》，另外还有1983年12月17日公布并实施的《城市私有房屋管理条例》。两个条例在一定程度上保护了公民合法的房屋财产权。但是也存在明显的缺陷，就是有偏向国家利益或公共利益、忽视公民合法权益的倾向，表现出利益平衡上的不公正。

《城市私有房屋管理条例》第四条第一款规定：“城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿，并按房屋所在地人民政府的规定对使用人予以妥善安置。”该规定较好地保障了城市公民私有房屋的合法权益。但是，该条的第二款又规定：“被征用拆迁房屋的所有人或使用人应当服从国家建设的需要，按期搬迁，不得借故拖延。”这样的规定又将国家利益绝对置于公民权益之上，而将公民房屋财产权置于明显不利的地位，公民只有服从的义务，并且该规定实际上包含了强制拆迁的含义。

《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”这两条规定是强制拆迁的主要法规依据，也是导致大量野蛮拆迁的原因。“诉讼期间不停止执行”是行政诉讼的原则，但是《行政诉讼法》第四十四条同时规定了三种例外，其中第二项规定具体行政行为执行会造成不可弥补的损失的，可以裁定停止执行。作为房屋一旦拆毁，当然不可恢复原样，并且其中的公民其他财产也会蒙受损失，即使法院判决确认具体行政行为违法或撤销具体行政行为，也于事无补。“有关部门”(实际上是房屋拆迁管理部门、规划、公安等部门)可以自行强制拆迁的规定，使得行政权失去了有效的监督，因为面对我国行政强势而司法机关受制于行政机关的现实，法院的监督是有限的。这就是江西定南县政府在法院判决不准拆迁之后仍然强制拆迁的根本原因，也是现实中拆迁诉讼中被拆迁人几乎全部败诉或者法院往往拒不受理的缘由。公民与行政机关相比明显处于一种弱势地位，而行政法规又是行政机关制定的，所有这些都使公民财产处于非常不利的地位，根本不可能与国家利益放在同一个天平的两端。行政机关既是规则的制定者，又是裁判员，同时还是运动员，怎么可能达到利益平衡?

《城市房屋拆迁管理条例》第十条规定：“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。”而第十七条中的“有关部门”并未明确不包括房屋拆迁管理部门，实际上该部门参与了大量的强制拆迁。该条的意图是对拆迁主体进行规范，但是没有对拆迁手段进行规范，现实生活中一些拆迁人采取停水、停电、停止煤气供应等手段，甚至雇佣流氓打手进行骚扰、恐吓、威胁，迫使被拆迁人搬迁或签订拆迁协议，这些行为严重侵犯了被拆迁人的合法权益。行政立法之所以忽视对这些行为的禁止和规范，而对被拆迁人的义务进行了大量的规定，主要原因是从方便管理者的角度出发，没有将被拆迁人的利益置于同等的重要性来考虑。

其实，面对市场经济，行政机关应当改变行政立法理念。在市场经济条件下除了公益设施和国家重大建设项目以外，大部分拆迁发生在作为民事主体的拆迁人与被拆迁人之间，完全可以由民事法律如合同法按照公平合理的原则来调整，政府应当处于超然中立的地位。对于商业拆迁，行政机关根本没有必要参与，如果发生纠纷，完全可以由法院按照民事法律和民事诉讼法进行处理。这样就避免了商业拆迁人借助国家强制力侵犯被拆迁人的合法权益，拆迁人与被拆迁人可以处于平等的地位，按照市场经济规律办事，遵循自愿、平等、等价有偿的原则，实行公平交易。