崔建远:论房屋拆迁制度的重建思维导图

1．被拆迁人的房屋未被征为国有，国土资源管理部门未将建设用地使用权从被拆迁人处收归国家，未将它出让给开发商，开发商等拆迁人就将房屋拆迁，这不是对被拆迁人的房屋所有权的漠视吗？！

2．这也违反了房屋所有权以建设用地使用权为正当根据的原则。被拆迁人只享有房屋所有权，而无建设用地使用权，违反了我国物权法第一百四十二条前段关于“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人”的规定。

3．房屋拆迁涉及的问题方方面面，不少事情至少需要建设行政主管部门进行“媒介”，甚至出面“协调”，可是按照《城市房屋拆迁管理条例》第四条和第五条的规定，建设行政主管部门反倒无权参与其中了，有劲使不上。

《城市房屋拆迁管理条例》将开发商等作为拆迁人，成为所谓拆迁法律关系的当事人，出现了如下问题：

不按照征收房屋处理，开发商等所谓拆迁人先行拆房，如何取得建设用地使用权？要取得该权，开发商还得与国土资源管理部门签订建设用地使用权出让合同。与其如此，莫不如先签订建设用地使用权出让合同，取得建设用地使用权。如此，依照物权法第一百四十二条前段的规定，开发商便取得了被拆迁房屋的所有权，于此场合要拆的，是开发商自己所有的房屋。

《城市房屋拆迁管理条例》第十九条关于“尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让的，应当经房屋拆迁管理部门同意，原拆迁补偿安置协议中有关权利、义务随之转移给受让人。项目转让人和受让人应当书面通知被拆迁人，并自转让合同签订之日起３０日内予以公告”的规定，再次证明了开发商成为拆迁人时已经取得了建设用地使用权。

《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”（第一款）“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”（第二款）

在笔者看来，开发商直接与被拆迁人谈判拆迁补偿，系平等主体之间的关系。这增加了谈判成功的难度，至少会增加开发商的成本。就所掌握的情况看，的确如此。如果按照征收处理，这些弊端就会消逝。

房屋拆迁的实际表明，开发商等拆迁人与被拆迁人之间的关系，在实际上并非为平等主体之间的关系，而是开发商等拆迁人在“代行”建设行政主管部门的某些行政权利。如此，开发商等拆迁人居于何种法律地位，有拆迁人说、受托人说、代理人说、履行辅助人说等观点，需要辨析。

拆迁人说为《城市房屋拆迁管理条例》所持的思想，其不足已如上述，下文还要继续分析，暂且不论。受托人说难以令人信服地证成，开发商这个民事主体何以能够接受委托而处理行政事务。代理人说的缺点在于，所谓房屋拆迁系复杂的事物综合体，包括占有、拆除房屋的事实行为等。众所周知，代理发生在法律行为领域，不得成立于占有和拆除房屋场合。再者，受托人说的不足同时就是代理人说的缺点。履行辅助人说也不可取，因为其前提是建设行政主管部门与被拆迁人之间存在着债权债务关系，开发商作为建设行政主管部门的履行辅助人出现其中，开发商的人格被建设行政部门所吸收，开发商拆迁房屋的行为视为建设行政主管部门的行为。可是，按照《城市房屋拆迁管理条例》第四条和第五条的规定，建设行政主管部门置身事外，开发商辅助谁履行债务？！若按照征收制度审视，拆迁房屋属于行政事务范畴，而非债务，亦无履行辅助的余地。

按照征收制度处理房屋拆迁，建设行政主管部门与被拆迁人之间形成行政法律关系，上述障碍便不复存在。

按照《城市房屋拆迁管理条例》第四条和第五条等规定，房屋拆迁关系的当事人是拆迁人（开发商）与被拆迁人。这种房屋拆迁合同关系的性质和种类如何，破费思量：房屋买卖合同关系？无名合同关系？

若作为房屋买卖合同关系，会有如下缺点：（1）双方当事人欠缺房屋买卖的效果意思。双方当事人的效果意思是消灭被拆迁房屋的所有权、补偿被拆迁人的房屋所有权灭失的损失，而非房屋买卖。（2）房屋买卖得向国家纳税，但实务中没有如此处理。（3）房屋买卖得办理过户手续，包括房屋所有权的移转登记、建设用地使用权的移转登记（物权法第九条第一款、第十四条等），但事实上没有如此办理，反倒是应当办理注销登记。（4）被拆迁人不同意时，强制缔约？平等主体利用社会公共利益条款？现行法尚无明文。

物权法第四十二条等已经将房屋拆迁纳入征收制度之中。所谓城市房屋拆迁，实质上是将该房屋征收，使其成为国家所有权的客体，终止房屋的私人所有权，同时收回房屋基地的建设用地使用权，尔后将该房屋拆除。所谓拆迁农户的房屋，实质上是征收集体土地和农户的房屋，将集体土地变为国有，消灭宅基地使用权、土地承包经营权，将农户的房屋变为国家所有。上述情况下的房屋拆迁，在尚未出让建设用地使用权的情况下，是拆除国有的房屋；在已经完成建设用地使用权出让的情况下，是拆除开发商所有的房屋，而非国家机关基于行政权强行拆除被拆迁人的房屋，更不是开发商凭借自己的权利强行拆除被拆迁人的房屋。也就是说，房屋拆迁是房屋征收所附带的一个问题，没有独立的法律地位，不是一项独立的法律制度。

房屋所有权受法律保护，虽然因被征收而归于消灭，但必须得到补偿。按照物权法第四十二条第二款的规定，应当是足额补偿。

（该文系教育部人文社会科学《房屋拆迁法律问题研究》项目成果）

[1]《城市房屋拆迁管理条例》 第四条

[2]《城市房屋拆迁管理条例》 第五条

[3]《城市房屋拆迁管理条例》 第六条

[4]《城市房屋拆迁管理条例》 第七条

[5]《城市房屋拆迁管理条例》 第九条

[6]《城市房屋拆迁管理条例》

[7]《城市房屋拆迁管理条例》

[8]《城市房屋拆迁管理条例》

[9]《城市房屋拆迁管理条例》

[10]《城市房屋拆迁管理条例》 第四十二条

[11]《城市房屋拆迁管理条例》 第一百四十二条