征地补偿费分配资格的认定和处理思维导图

近年来，在集体经济组织土地被征收补偿费兑现到每个农民手中时，以户为单位的个别成员常为分配不能，向法院提起诉讼，在长宁县境内也不时发生这类案件。此类案件主要以出嫁女未迁出户口及子女起诉居多，也有少数入赘女婿及子女分配不能提起诉讼的，还有个别升入大专院校迁走户口未就业的大学生、其次就被捌卖外出回归妇女，再次就是刑满释放人员分配不能提起诉讼的。在这些征地补偿费分配案件中确认是否具有集体经济组织成员资格是解决类案件的关键，其次准确地适用法律明确的作出裁判，现有的法则及司法注释均未作出明白的界定。由于各地法院判决释放出的概念和适用的标准不尽统一，招致裁判功效不高，社会效益低下，因此准确界定诉求补偿费分配者资格及其分配标准，直接关系着诉求者的正当权益的庇护，也关系到农村家庭的亲善、社会稳定与和谐。在确认符合成员资格后，法院最终会作出起诉者享有平等的分配安置权判决，直接影响了生产组大部分社员的分配利益，导致大部分社员提出要上诉或上访，引发新矛盾。还有由于现有的村规民约的规定和村民委员会组织法的规定比较模糊，也使法院在下判时，很是为难，即使出台判决，也大打折扣。如果说一些农民不懂法律的规定，那么为何一些乡镇政府也要出具红头文件支持乡政府以村民会议投票处理决定出诉求者的分权呢?从审理的案件看农户家有儿有女儿，如果女儿结婚后再随原籍生活，也就是男娶女婚“从妻居”分配更难。现笔者联系所审判实际及其所遇诉求者咨询的这类案件，试从诉求者是否享有征收土地补偿费分配的前提出发、就如何对诉求者资格进行认定及其法律适用，从现有的法律规则出发，谈谈自己的意见，以供商榷。

一、外出多年无讯注销户口后，又回归生产社分配不能，诉求参加征地补偿费分配资格的确认问题。

有这样一个案件：刘某于十多年前从四川省江安县盘龙镇白家村五组失踪无音讯，其承包土地由家庭其他人员代耕种。由于刘某失踪多年，在承包土地调整中，生产组收回其承包土地发包给其他村民，同时刘某某的户籍无故被登记注销。2008年10月11日白家村五组土地被征收62.831亩，获得征地补偿费163.36万元;同年10月16日召开全体社员会议决定分配方案为“以现有在籍人口确定补偿款”分配名额，刘某要求参加征地补偿款分配无果。生产组遂于2008年10月21日召开全组社员大会讨论决定刘某在本组无户籍，无权参加分配。2008年10月22日，江安县县盘龙镇派出所根据刘某在居住地未上户的证明补录了刘某户籍。2008年12月5日五组召开社员大会再次决定，因刘某上户口未经生产组同意，也不能参加征地补偿款分配。2008年12月30日，五组土地又被征收12.75亩，获征收补偿款33.15万元。2009年10月14日，生产组土地再被征收5.272亩，获补偿款13.26万元。白家土地三次被征收人平分得补偿款共计9090.50元，刘某均未分得。刘某即将五组告上法庭，诉请法院判决生产组补分配征地补偿款9050元。

一审法院审理认为：刘某离开白家五组多年，生产组以政策、村规民约等规定注销其户口登记，收回承包土地，刘某多年未提出异议，也未履行生产组相关义务，故丧失了村集体经济组织成员身份。征地补偿费集体经济组织所有，生产组依照法律规定的民主议定程序，决定拒绝刘某参加土地补偿费用的分配，并未违反法律规定，对刘某的诉讼请求不予支持，故判决驳回刘某的诉求。刘某不服提出上诉。二审审理认为“原判认定事实不清，证据不足”，遂裁定撤销原审判决，发回重审。

原审法院重审认为，刘某自2008年10月22日补录了户籍，依法取得了该集体经济组织组成员资格，于是判决刘某从此以后生产获得的征地补偿款刘某有权参加分配。判决后刘某未提出上诉。

判决就明确了刘某外出多年户口被注销，回归后从恢复户口之日享有参加生产组的征地补偿费分配资格的确认。同时也暗示了同类型诉求者分配权资格的确认问题。

二、户口并非是唯一合法参加分配征地补偿费的资格标准确认

有这样一起案件：李缓(女)于1988年与居住在宜宾县新村六组的张良结婚，因没有办理户籍变更登记，其户口一直留在原籍宜宾县厥溪镇宜溪村六组。婚生子张海自出生后亦随母李缓落户于宜宾县厥溪镇宜溪村六组。张良于1989年3月就地农转非，成为本村非农业户口，继续承包经营土地，没有享受国家安排的其他工作。六组土地按照宜宾市政府文件规定属于就地农转非后的原农业人口承包。2005年1月，李缓与子张海在退还四川省宜宾县厥溪镇宜溪村六组所承包土地后将户口迁入宜宾县新村六组所在的社区。张海于2006年8月被四川师大录取，并迁走户口。2007年3月，地方政府为发展经济，征用宜宾县新村六组绝大部分土地。在分配土地补偿费上，宜宾县新村六组认为李缓、张乙不具有本村集体成员身份，拒绝李缓、张海享受同其他村民一样的土地补偿款。李缓、张海以宜宾县新村六组侵权，将其告上法院，要求参加分配。

一审法院审理认为：宜宾县新村六组的土地属其村集体所有。新村六组的绝大部分土地被征收，所得征地补偿费应由宜宾县新村六组统一管理、使用、分配。李缓结婚后户口一直未迁入被告处，张海在出生后户口也未在宜宾县新村六组落户。李缓、张海在宜宾县新村六组未享有生产资料，亦未履行任何社员义务，确属空挂性质。故不应与宜宾县新村六组的其他村民享有同等的权利。于是判决驳回了李缓、张海的诉讼请求。李缓、张海不服提起上诉，终审法院以“原判认定事实不清，证据不足”，裁定撤销其判决，发回重审。

三、关于上述二案件诉求者资格确认及法律适用的处理规则

这二起案件看似很简单，但一审法院最初都是判决驳回起诉人的诉讼请求，都是当事人不服上诉后，被中级法院直接以“事实不清，证据不足”裁定撤销原判，发回重审的。同时这类案件涉及面广，影响面大，也是人民法院审理判决后当事人上诉上访频率较高的民事案件。但由处理中，由于法律没有统一的规则，审判人员容易产生法律分歧意见及其多种判决法的尝试。因此笔者认为，我们审判人员对此类案件的审理处理应当慎重对待，宜从以下几方面入手，把握好案件的切入点进行审理判决。

第一、准确认识土地征收补偿金的性质

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。经营管理的方式主要是通过发包的方式将土地交付给本集体经济组织成员耕种，并对其经营进行政策支持、技术帮助和用途监督，保证土地资源的正确利用。村集体成员有权承包经营土地，该权利任何人不得剥夺。农村村民承包经营的土地既不是个人所有，也不是普通意义上的全体村民共有，具有法律上特殊地位，在其上衍生的承包经营权是使用物权上的一种特殊形态。但承包土地所有权依然属于全体村农民所有。

土地因被国家征收发生所有权转移，村民土地承包经营权提前终止，为弥补因此造成的收入减少，国家执行征收补偿制度，按照一定的标准给予农民补偿，以维护他们的经济利益。政府与农民之间不具有协商谈判，市场定价的买卖关系。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿;征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。地上附着物和青苗的补偿费由附着物和青苗的所有人享有，安置补助费和土地补偿费由村集体经济组织或村委会代表集体占有管理和使用。土地补偿费与安置补助费均是对土地的补偿，合称土地补偿金。土地补偿金的性质同土地一样，应为村农民集体所有，既不是村集体经济组织或村委会所有，也不是村集体成员共有，而是属于集体所有的财产，因此凡具有村集体经济组织成员资格的村民，都具有享受土地补偿金的权利。

根据村民委员自治法的规定，包括对土地补偿金处分在内的重要事项，由村民民主议定。我国法律允许并支持村民行使自治权。土地补偿金的分配应由村民全体大会或村民代表大会民主议定处理，只要不违反法律规定，其处分都受到法律的保护。这里的关键是民主议定程序，只要不违反法律规定，就都受到法律的保护。换言之，只要民主议定程序违反法律规定，其处分就都不受到法律的保护。

第二、明晰目前农村集体经济组织成员资格刚性与柔性的认定标准

成员资格的认定标准问题，是我国现行法律上的空白点，也是法学界一个长期争论而日前仍悬而未决的问题。所以集体成员资格的认定标准是解决这类案件审理时要解决的重点和难点。笔者认为对集体经济组织成员资格认定应当遵循以下标准：

1、基本判断标准(刚性标准)。就是以该“成员”是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口。如果这三者是一致的，则足以认定某人具有该集体经济组织成员资格。

2、依据情势原则判断标准(柔性标准)。随着我国社会经济的发展，农村人口在农村和城市之间穿梭来往、在不同的农村集体经济组织之间流动的机会很多，导致流动数量很大，完全按照比较固定化的户口加在户口地长期生产、生活的条件来衡量某个人是否具有该集体经济组织成员资格，难免发生障碍，不符合情势原则。现在农村人口流动很快，主要表现形式是户口登记与生产生活所在地的不符，造成按照“基本判断”无法完成。在此情形下，笔者认为宜从以下几方面综合考量：(1)有利于社会稳定、社会经济发展;(2)有利于保障公民的最基本生活权利;(3)尊重有关人员对自己成员资格的处分权;(4)尽量符合当地的乡规民约和习惯做法;(5)坚持唯一性原则，避免出现“两头占”或“两头空”的现象。

第三、对此类案件判决适用法律原理的浅薄分析

目前我国法律对成员资格的确定无统一模式，实践中集体经济组织确定成员资格的方式有单纯户籍主义模式;有户籍加权利义务主义模式等等。如案例中白家村五组经过民主议事程序决定以有无户籍作为确定该集体经济组织成员资格的唯一标准，实行的是单纯户籍主义模式，尽管如此，它并非违反法律规定，应该得到尊重。刘某在第一次征地补偿安置方案确定时在该组没有恢复户籍登记，可认定为没有取得该集体经济组织成员资格，因而无权分得入户前征地补偿款。但从2008年10月22日谢某补录了户籍后，可视为重新取得了该集体经济组织组成员资格，因此对此后政府征收土地给付的补偿款有权参加分配。日前在判决这类案件中一般适用法律依据是《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题解释》(司法解释)第二十四条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组、可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应数额的应予支持，但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”因此确定原告有无资格参加补偿款分配的关键是征地补偿安置方案确定时有无集体经济组织成员资格。但是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条关于“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产的内容”之规定，该生产组在谢某合法恢复户籍登记后，仍然以全体社员会议形式剥夺谢某的分配权利显属不当，其行为侵犯了谢某合法权益，应属无效的村民自治行为。

通常情况下，户口是识别一个村民具备该集体组织身份的基础依据，有户口即认定为该村村民。但是随着经济发展社会进步，人口流动的普遍性增加，户籍登记管理呈现出开放性，没有执行强制性户籍变更登记制度，只要当事人不申请，国家不会主动要求当事人变更户籍登记，导致现实生活中，很多迁入迁出的村民，其集体经济组织成员身份与登记的内容不符。如果单以户籍登记为唯一标准判断，就会出现形式与实质不一致结果。目前，我国法律没有规定变更户籍登记是公民的一项法定义务，故出现形式与实质不一的现象不能归责于当事人，不能让相关当事人承担因此而发生的损害或损失后果。

上述案例中李缓因婚加入夫家后，固定居住夫家，从事生产经营，应为夫家所在地的村民，即使没有户口证明，也应认定其村集经济组织成员身份。虽然李缓、张海入住宜宾县新村六组后没有增加承包地面积，但李缓、张海母子作为张家的家庭成员事实享受了土地承包经营权并履行土地耕种义务，与本村其他村民并无实质性区别。取得与其他村民具有同样的集体经济组织成员身份，应享受同其他村民一样的待遇。宜宾县新村六组尽管是民主议定程序，但剥夺了李缓、张海母子的土地补偿金分配权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。因此，宜宾县新村六组的民主议定程序分配行为违反法律的强制性规定而无效。一审法院认定李缓、张海属属“空挂户”显然与案件事实不符。法院重新审理后，一扫过去判决，支持李缓、张海的诉求，无论从案件事实看还是从社会大局出发，都有利于保护农村家庭的新和与维护的稳定与和谐，符合法律规定。