历史语境中的河南省征地补偿制度思维导图

从土地管理法规和相关政策的规定看，补偿原则主要有：公平合理补偿原则、地区补偿平衡、适当补偿原则、相应补偿原则、完全补偿原则、按土地原用途补偿原则、保持被征地人原有生活水平不降低原则、保证被征地人长远生计有保证原则、依法补偿原则、补偿费用主要用于被征地人的原则等。从目的看，这些原则包括两个层次，一是补多少的问题;二是如何补的问题，即征地补偿费如何分配的问题。就河南而言，征地补偿原则有四点值得说明，一是补偿地区平衡原则。这一原则最早规定于1954年河南省人民政府印发的《关于国家建设征用土地实施办法》，是针对跨地区征地问题提出的，适用范围较小。半个世纪后，这一原则被重新提起。2005年，河南省国土资源厅根据国土资源部关于制定统一年产值标准和区片综合地价的通知，加快了征地补偿地区平衡问题解决的步伐。二是依法补偿原则。自1953年政务院《关于国家建设征用土地办法》颁布实施以来，这一原则得到了贯彻执行。不过国家大型建设项目和城市建设、地方性建设项目在法定补偿范围内区别较大，在相当长的时期内，国家建设项目一般就低补偿，或是不予补偿;城市建设和地方性建设项目补偿稍高，弹性较大。这一状况至2005年4月河南省国土资源厅印发《省政府审批的建设用地报件目录》中规定征地区片综合地价实施前统一按法定上限补偿后才有所改变。三是“合理补偿、适当补偿、相应补偿、完全补偿”原则。这一原则在语言上具有极大的不确定性，在征地实践中很难操作，它仅仅是法律的一种理想。四是原用途补偿原则。这一原则是1998年修订的《土地管理法》才明确规定的。其实，我国自确立土地征用制度始，一直是按原用途原则补偿，只不过此前是按土地产出，即年产值的倍数来确定补偿数额，实质上一样。

河南省征地补偿费的构成经历了一个演变过程。建国初期的征地补偿费主要包括土地补偿费、生活补助费、地上附着物补偿费(含青苗补偿费)三部分，这一构成一直延续到1983年《河南省(国家建设征用土地条例>实施办法》颁布实施。1983年以后，征地补偿费由土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发基金四部分构成，生活补助费演化为安置补助费，作为被征地人的安置方式之一，应归属于征地安置制度的内容;新菜地开发基金由当地人民政府统一管理，用于新菜地开发，与被征地人获益与否没有直接关系，不应看作对被征地人补偿费的组成部分，属于征地的成本。1986年颁布实施的(《土地管理法》及以后的几次修正均沿用了这一结构。

征地补偿费支付程序解决的是征地补偿款如何支付到被征地人手中的问题。建国初期至1985年河南省转发《农牧渔业部、国家计划委员会、城乡建设环境保护部<关于征用土地费实行包干使用暂行办法>的通知》，征地补偿费由用地单位直接支付给被征地人或存入专户银行，其基本模式是：用地单位一被征地人(在特殊情况下可以由政府代发)。征地费包干制度实行后，征地费由市、县地方政府向用地单位统一收取，征地补偿费转为由政府支付，1987年(《河南省<土地管理法>实施办法》进一步明确规定“用地单位支付的土地补偿费、安置补助费及拆迁补偿费，统一由市、县土地管理部门计算”，其基本模式是：用地单位一政府土地管理部门一被征地人。这两种程序的出现均有其特定的背景和优劣点，前者没有中间环节，但常常出现用地单位拖欠和拒付征地款的现象;后者主要是为调动地方政府征地工作的积极性，解决征地难的问题。但这一模式造成了征地补偿费层层克扣的恶果，严重损害了被征地人的利益。

征地补偿费的分配直接关系到被征地人的现实利益。征地补偿费分配制度的设计受土地产权制度的制约，与“被征地人”主体资格的确定方式紧密相连。建国初期，在农民土地所有制的框架内，农户或个人是土地所有权人，补偿费直接全部支付给农户或个人，政务院《关于国家建设征用土地办法》(1953)第14条规定：“被征用的土地及其附着的房屋等应由原所有人或其合法的代理人凭所有权的证状或当地乡以上人民政府的证明，向用地单位领取补偿费。”随着社会主义改造运动的进行，集体土地所有制的建立，国务院((关于国家建设征用土地办法》(1957年修正)规定土地补偿费或补助费主要支付给农民集体，征用私有土地，补偿费或补助费发给所有人;私人土地所有制消灭以后，征地补偿费和补助费完全支付给集体，法律取消了农民集体成员直接获得征地补偿费的权利。1983年(《国家建设征用土地条例》和1998年修订的《土地管理法》，一直沿用了计划经济时期征地补偿费的分配方式。不过针对家庭联产承包责任制的发展，农民集体经济形式的变化，法律规定征地补偿费中的青苗和地上附着物补偿费归所有者所有。2006年，河南省印发《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》确立了征地补偿费主要用于农户的原则。以上主要是国家对征地补偿费在被征地人内部分配的宏观设定。在微观上，征地补偿费在被征地人内部分配非常复杂，往往根据国家法律的有关规定、村规民约，通过协商、民事诉讼等方式得以确定。

征地补偿的救济制度是指作为征地人的国家、单位或被征地单位在征地补偿费和安置补助费的标准、数额、支付、分配等方面侵害相关权利人合法权益的救济制度。

新中国成立至改革开放以后的若干年，我国征地补偿救济制度非常苍白，信访是主要渠道。1989年《行政诉讼法》颁布实施后，行政复议、行政诉讼开始成为补偿救济的重要途径。1999年《<土地管理法>实施条例》首次原则性规定了补偿标准有争议的行政裁决办法，但缺乏可操作性。2007年3月，河南省人民政府印发《河南省征地补偿标准争议裁决办法》，规定了征地补偿标准争议裁决的程序和准则，其核心是维护被征地人得到合法补偿的权利，但运行成本仍然很高。