对征地补偿改革的几点思考思维导图

征地补偿区片综合价是其中最显著的一项成果。区片价征地补偿方式吸纳了各地在征地制度改革中取得的切合实际的经验与做法，有利于解决同地不同价(征地补偿)所造成的农户间的攀比与不公平性问题，而且总体上也提高了征地补偿标准，有利于更进一步地维护农民合法权益。但是，从长远来看，我国征地制度改革还需要进一步推进，其改革的走向将有以下几种可能：一是从政府指导性补偿到市场决定性补偿;二是从土地收益性补偿到农户权益性补偿;三是从泛化公共利益范畴到实际公共利益范畴;四是从政府决策型到农民参与型。

制定、细化征地目录，谨慎使用征地权，缩小征地范围

在我国，《土地管理法》明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是，在现阶段很难明确界定“公共利益”的范围。作为基础设施的高速公路可能是营利的，而营利性的酒店也可以安置就业、增加国家税收，是符合经济发展的共同利益的。实际情况，目前我国无论是商业用地还是公益性基础设施用地都动用了征地权，因此依靠“公共利益”的一般性规定来缩小征地的范围是很难奏效的。

由于很难界定“公共利益”的范围，一味强调明确界定“公共利益”的实际意义也不是很大。因此我们可以采用过渡性方法，在“公共利益”范围的一般性规定前提下，先制定部门规章，确定细化的征地目录，设定可征地范围、不可征地范围。对均不在目录范围内的项目可以统一上收权限，由国土资源部统一审批，在试行可行和条件容许的情况下，上升到法律层面，达到尽量不征地或少征地的目标。需要解释的一点就是，目录制定也不是简单的分行业细化，要针对一个行业的不同类型进行限定。

扩大补偿范围，设定补偿最低限，保护农民利益

目前区片价确定的依据是综合年产值，虽然核定的综合年产值总体上要高于实际年产值，但是，可以看出，这种补偿方式所体现的仍然是土地收益性补偿，这与我国现行《土地管理法》中以被征用土地前三年的平均产值为依据确定征地补偿标准在本质上没有区别，其区别主要在于原来每一个地块都要分别核定征用土地前三年的平均产值，而现在则是同一区片实行同一补偿价格，当然补偿标准也总体提高了。问题在于，农户土地权益仅仅体现了土地收益权利这一部分，其他的土地权益或功能，如土地应该不应该被征用、土地所具有的长期性社会保障功能、农户对于从事土地种植的劳动权利(种地对于一些老农而言是其生活方式)、农民失业所产生的风险等，还没有得到充分的考虑，这就需要相关法律条文，如《物权法》等，能给予保障和支持。

未来征地补偿改革应该逐步调整征地的补偿范围，从农民生产、生活和发展三个角度解决补偿问题。由原来仅限于被征用客体直接相关的损失扩大到包括直接相关的损失和间接损失两方面，将原来仅局限于被征用客体物质损失扩大到物质损失和精神损失两个方面。增加对土地产权权益补偿，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列人补偿范围，以确保被征用人的合法权益不受侵犯，同时还要保留部分补偿资金用于扶持原有社会关系，社区文化的构建支出，以及一些难以量化的附带损失的补偿， 特别是从人本主义出发，增加对心理损失的补偿或者组织恢复。

未来征地制度改革，还应该改革目前设定最高控制线的方法，分区设定最低倍数标准。据知这一做法目前在北京已经开始推行，亚洲开发银行的所有项目也是采用最低限制线的标准。当然，不限定最高标准可能会出现土地增值过快、农民漫天要价的情况，对此我们还可以保留一个最高控制线，但这个最高标准并不等同于目前的“30倍”标准，而应该远高于这个标准。这样既可以保证失地农民的利益又可以保证征地补偿价格让人们能够接受，让贫困农民到城市买房子可以负担得起，减少城市已经拥有房产者和尚未拥有房产者的差距。

科学测算征地补偿标准，同地同价，逐步推行市场化

目前，在国外比较多的征地补偿标准是通过谈判来实现的，即使是一些公益性的交通、水利、能源项目的征地都是通过市场化的谈判方式，我国加入了世界贸易组织，很多政策正逐步同世界接轨。从长远的方向来看，土地征用补偿政策也应该与国际标准接轨，除了部分关系到国计民生的重点基础性建设项目外，一些具有营利性质的交通、水利、能源项目的土地征用都应该逐步市场化，实行公平谈判的方式，或者让农民在项目收益中得到一定提成。从目前实际状况看，可能国际上常用的谈判方式在我国应用还具有一定政策风险。我国正处于加速工业化、城市化进程的大面积征地时期，而国外很多实行市场化谈判的发达国家已经到达城市化稳定时期，征地都是小范围的征用。此外，中国的国情决定了目前不可能大幅度提高补偿标准，所以市场化的补偿标准只是长远目标，在目前是否适用还需要慎重考虑。

当前，国家推行统一年产值标准和征地综合地价的补偿标准，在一定范围内确定统一的产值标准，化片分区测算征地综合补偿标准，其中已经综合考虑征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、人均耕地数量、土地供求关系、农产品价格及农用地等级以及当地的经济发展水平和城镇居民最低生活保障等因素，这是解决当前征地补偿中标准偏低、同地不同价、随意性较大等问题的有效办法，在目前城市化、工业化加速的大面积征地时期具有一定的阶段性意义。但是，这终究只是阶段性、过渡性的政策，征地标准长远的改革方向仍然是推行市场化。

补偿分配更加明确、安置补偿多样化

透明征地程序，加强征地后期跟踪与监测

征地程序是保证国家征地政策实施重要的组成部分，世界上很多发达国家在征地过程中都要求保证土地原权利人的知情权、参与权(选择权)、监督权和申述权。对土地补偿的争议也可以通过协商或者到法院起诉来解决。知情权就是要在征地报批前而不是在之后书面通知农民所有相关事项以及农民在征地过程中所应该拥有的权利。这一点在2004年国务院颁布的28号文件明确指出农民有要求听证的权利，政府在征地中有义务告之农民这个权利，但是根据调查，农民对听证仍然很模糊，执行效果仍然不是很理想。

因此，征地程序下一步改革必然要从发挥农民的知情权、参与权(选择权)、监督权和申述权入手，将征地程序改为“申请征地—预公告—协商补偿—报批—公告—补偿安置落实—征地”。首先，征地过程要做到公开性，尊重农民知情权。在协商征地补偿前，增加征地先行公告即预公告的过程;在报批前，必须取得农民对补偿标准、安置方案的认同;在征地前，必须得到农民对征地补偿落实方案或者补偿时间表的确认，否则不能征地。如，福建省福州市规定，没有落实征地补偿和安置，不予受理建设用地项目的申报。其次，加强征地过程平等性，维护农民在征地过程中的参与权。关于补偿标准、补偿费用、安置保障的方式等问题，应交由被征地所在村的村民大会讨论，由大会推举信任的代表将村民的意见和要求与政府相关部门进行讨论、协商，征地的进展情况及征地结果应全部向村民公开，接受村民的质疑和意见反馈。再次，应建立独立于征地过程中所有涉及部门的监督机构，建立完善的监督机制。征地以后要加强征地后期跟踪与监测，定期检查后期补偿是否到位，以及检测评估被征地农民生活水平是否已经恢复或改进到什么样的程度。

最后需要强调的一点，就是要建立一套完善处理征地纠纷的司法裁决体制。法律是农民维护自己权利的最后武器，也是打击滥用征地权的有利武器。设置司法渠道，使农民对于违规征地，强制低价征地、补偿不落实等问题，有申诉路径，通过司法裁决，保障农民利益，维护社会稳定。