一场拆迁纠纷中的商业与公益之争思维导图

据某某公司董事长施冬杰介绍，取得土地后，公司即开始着手建设厂房等设施，并于2005年5月申领到产权证。然而，就在这时，他们得知某某公司所在的区域，同期也被纳入上海市“十一五规划”三大新城之一的嘉定新城范围，这个面积达200平方公里的大型社区正在紧锣密鼓地筹建。因此，某某公司继续申请建设主设备厂房被拒绝，并被告知随着嘉定新城的启动，其所在土地2007年底即要动迁。某某公司只好将项目转移到上海市奉贤区，在那里租用厂房设施进行生产。

当时负责此项目、现任嘉定区住房保障和房屋管理局局长的谢志音向中国青年报记者介绍，2006年嘉定新城规划获批之后，有关部门即启动拆迁工作，并开始与某某公司接触，商谈补偿方案。对于某某公司这样的工业企业，当时给了两套方案供其自主选择：一是土地置换，即在嘉定区的别的区域补偿一块土地，并为企业建设厂房;二是不愿意要土地的企业，可采取货币补偿的方式，按照有关法律法规，双方商谈补偿金额。某某公司因为并未在嘉定开始实际生产业务，选择了货币补偿的方式。

但双方在补偿金额上存在很大分歧。按照嘉定区住房保障和房屋管理局2007年的评估价格，某某公司所有的19447平方米工业用地市场价值仅为1050万余元，单价36万元/亩。加上对建筑面积达3000平米的房屋的补偿及相关费用补偿，某某公司可以得到1630多万元的补偿(不含相关设备搬迁和安装等费用)。对此，某某公司表示不能接受。某某公司董事长施冬杰说，一方面是拆迁补偿费用太低;另一方面，拆迁项目从规划程序、用地程序到拆迁程序均不合法，而某某公司自己的工业项目被拖延达5年之久。

据“嘉定区2007年有偿使用地块一览表”显示，嘉定新城C9、C12地块的中标价为41560万元，单价约为每亩180万元。某某公司还希望因项目延误造成的损失也得到一定补偿，提出的目标价最开始在9000万元左右。

嘉定区政府方面认为这一要价太离谱。谢志音对记者说，9000万元可能是参照保利佳拿地价格来算的，但必须注意到，某某的土地只是工业用地，不能参照住宅用地来计算升值。该负责人称，当时周边区域工业用地价格最高也才40多万元/亩，因此给某某的价格并不苛刻。

但某某公司认为，目前这块土地已变更为建设用地，土地升值，他们理应享受升值的获益。

一位上海房地产人士认为，对于该区域而言，36万元/亩的补偿价格的确实明显偏低。但他也表示，必须考虑到某某公司拿地时的不规范以及低价因素。而某某公司则强调，他们项目延误造成了很大损失，希望得到补偿。

由于谈判不成，2008年某某公司聘请了律师介入，动迁争议走上了法律程序。“你可以认为我们是在漫天要价，但买卖讲究公平，既然是商业行为，就应该是一个愿买，一个愿卖。如果认为我们的价格高，可以不买。反过来，我们如果要的价格高，也会面临对方放弃购买而失去获得土地变现的机会。这中间有一个平衡，是买卖双方之间互相达成的，但不是强买强卖。”某某公司的代理律师袁裕来说。

“一女二嫁”：尚未同意拆迁，已经拍卖他人

尽管某某公司这块土地的补偿谈判久拖不下，但该土地所在区域的开发并未因此延缓。

早在2006年年底，某某公司拥有土地使用权的土地就挂牌出让，上海保利佳房地产有限公司(下简称“保利佳公司”)中标买下这一地块。2007年4月，嘉定区政府向保利佳公司作出供地批文(“沪嘉府土(2007)111号”)。同年，嘉定区规划管理局也先后向保利佳公司核发了嘉定新城C9、C12地块的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。

袁裕来认为，对于某某公司所有的这块土地来说，上海市嘉定区政府的上述行为实际上是“一女二嫁”，即在尚未收回业主土地使用权的情况下，又将土地卖给第三人。

按照嘉定区土地部门的说法：一方面，土地开发过程中往往存在政府投入资金不足的情况，通过这样的操作，先获得土地出让金，再用来补偿拆迁户，更为便利;另一方面，也与项目推进效率的要求有关，如果等到所有拆迁问题一一解决再卖地，效率上就会有损失。

谢志音坦言，嘉定新城这样的操作，“确实有一点瑕疵”，但称出现这一情况也有其“苦衷”：一方面嘉定新城作为上海“十一五规划”中一个重要的大型社区项目，在建设推进效率方面有要求;另一方面，2006年与某某公司的接触和商谈都是正常进行的，当时没有想到这个事情会拖这么长时间。

但他不认为这块土地是“一女二嫁”，因为当时保利佳公司虽然支付了有关款项，但还未获得某某所在位置地块的土地证，并不存在一块土地办理两张土地证的行为。

商业拆迁还是公益拆迁?

但不久，上海市法制办就对这起行为进行纠错，认为“涉案地块系用于建设商品住宅，不符合《土地管理法》有关提前收地应当出于公共利益需要的规定”，且“该收地行为在建设项目用地审批程序和收地程序上也存在明显不当”，要求撤销收回土地的决定。

上海市政府法制办还将这一案例作为“典型”，记载于“上海政府法治简报”2009年第4期，并上报国务院法制办。简报中写道，“经过多次沟通和协调，最终由嘉定区政府自行撤销收回某某公司国有土地使用权的具体行政行为，某某公司撤回行政复议申请的方式使争议得到了圆满解决。”

实际上，收回土地的行为仍在继续。按照谢志音的说法，当时动迁早已公告张贴，并不需要“画蛇添足”地专门向某某公司再度告知，后来因为某某公司在法律程序中声称自己并不知道要拆迁，区有关部门研究之后决定对某某公司发布专门通知。但这个通知在法律上不甚严谨，因此主动撤销了上述通知，但这并不意味着“放弃了收回这块土地”。

谢志音对记者说，嘉定新城有一部分属于经济适用房，带有公益的成分。

谢志音认为，不管拆迁是公益还是商业性质，都需要收回土地，不能因为个别人“漫天要价”影响工程进度。“现在咱们国家的情况就是这样，要发展就要有效率，你说整个项目都开始实施了，就这么一家拖着不肯搬，要都像这样，我们还怎么发展?上海市这么多年来的建设还怎么完成?”

他说，现在拆迁工作是天下第一大难题，就是因为有很多人想趁机多捞一把，而政府都是实事求是地按照程序，找评估公司进行评估，给出合理的价格，然后进行合理补偿。如果被拆迁户觉得评估不合理，可以另找评估公司重新评估，然后再协商，总之要价要有依据、走程序，不能漫天要价，因为一家利益影响到整体社会的发展。

如何区分公共利益与非公共利益?一种意见认为，将政府的土地征收权严格限定在“公共利益”目的上，除此之外的拆迁，通过市场交易方式，由用地方和土地使用权人或所有权人的自由契约解决。中国政法大学民商经济学学院院长王卫国就认为，如果不是基于公共利益，就不能适用《物权法》第42条，不能由政府进行征收。这实质是一种不动产所有权和城市土地使用权的转让，属于民事行为，应当由交易方之间通过协议进行拆迁补偿。

但另一种观点认为，在中国目前的制度条件下，纯商业开发式的拆迁如何进行，依然无法撇开政府职权的制约。中国人民大学法学院院长王利明认为，因为目前中国的土地一级市场是由政府垄断的，而且商业开发启动前，必须获得政府的规划许可和相关审批，开发商自己进行土地收购和拆迁，一是交易成本大，二是能否获得政府的项目审批不确定，因此这种模式在中国很难做到。他建议将所有拆迁都纳入整体规划，政府统一规划、征收，组织拆迁、补偿，但要保证拆迁程序规范，补偿标准合理，补偿安置方式公平。

目前，在新拆迁条例尚未出台之时，拆迁管理成了一个法律空白地带。袁裕来认为，嘉定的这起土地争议案正好处于新旧拆迁模式转型的过渡中，所以成为上海市法制办上报的“纠错典型案例”，凸显了法律规则从纸面走向实际生活的过程艰难。

[1]《中华人民共和国土地管理法》

[2]《中华人民共和国物权法》 第四十二条