2012年要出台农村集体土地征收条例思维导图

郑振源曾任原国家土地管理局规划司副司长，长期研究征地制度改革。

《土地管理法》修订工作在紧锣密鼓推进，现有法规中存在的问题，也再度被业界重新聚焦。而农村集体土地征收条例的推进速度，可能比《土地管理法》修订工作更快。

此前的2月15日，温家宝主持召开的国务院常务会议提出，2012年要制定出台农村集体土地征收条例。

有知情人士称，今年《土地管理法》的修订工作可能会被推迟，而农村集体土地征收条例则要先行推出。

美国农村发展研究所律师李平昨日称，相信上述条例的精神会被吸收到正在修改中的《土地管理法》中。

在李平看来，按照立法惯例，应先有上位法，再有下位法。即先有母法《土地管理法》，再对其细化，制定相应条例，但现在的路径可能是反过来的，这有一定的特殊性，也说明这个问题(农村集体土地征收)相当紧迫。

李平认为，此番顺序调整可能是出于这样的考虑：土地管理法所涉及的范围比较宽，但似乎中央觉得这个问题不能拖，不能等到《土地管理法》完成修改。

李平更倾向于从操作实际的角度看待这个问题，从中国的立法实践来看，很多问题都是循序渐进的，如果想一步到位，往往欲速则不达。如果新出台的农村集体土地征收条例，能比现行的《土地管理法》更先进，那就是一个进步。

不过，在郑振源看来，“《土地管理法》不整个修改，光出一个征地条例，不能完全解决问题。”

就郑振源所知，现在由国土部、财政部、农业部等部门组成的工作小组正抓紧研究，《土地管理法》也列入了今年国土部的工作计划。

修法推进之难

征地范围的划定，是业界关注的焦点之一。

郑振源说，征地制度改革必须缩小征地范围，现行法规把征地范围定得很大，凡是新增建设用地用到集体用地的都要征地，远远超过法律规定的公共利益范围。而要缩小征地范围，必须放开集体土地入市。

李平指出，中国的征地制度改革，首先要界定目的，商业目的应该排除在外。

但就郑振源所知，缩小征地范围有很大难度：第一个门槛是符合规划的、经过审批的集体建设用地才能入市。这个门槛很高，因为现在农村的集体建设用地绝大部分是没有经过审批的。其次，不能进入房地产市场，小产权房不能合法化。三，法律划了“圈里圈外”。城市规划的城市建设区以外集体土地才能入市。

“这三条一限制，征地范围就缩小不了，集体土地入市的亮点就少了。”郑振源说，如果集体土地入市，意味着国土资源部原有的控制指标将重划。

郑振源留意到，原国土部副总督察甘藏春去年曾在国土资源报撰文回忆《土地管理法》的修改。

李平则认为，土地管理法一直以来的分歧是，中央和地方的发展目标有差异。比如中央要求保护耕地，而地方发展往往要冲突这样的红线。

“安置补助应和

土地补偿分开”

还有征地补偿价格的问题。

郑振源强调，现行《土地管理法》的主要问题之一，是延续了计划经济时代的征地补偿方法。假如开放了集体土地入市，征地补偿就应按市场价格走。国土部也认为应该提高(征地补偿)，但提高多少一直没明确，不敢写。

郑振源解释，原因在于土地按市场价格补偿，地方政府就无土地收益可言。地方政府的巨额负债，很大部分要靠土地出让金来补充。

李平认为，根据现有法规，征地补偿的标准为土地原用途生产价值的30倍。这已不符现在的情况，而且规定最高补偿是不恰当的，应改成规定最低征地补偿，“如果农民能谈得更高，或者地方政府的财力好，能给得更高，就应该得到许可。”

此外，现行法规规定，中国的征地补偿包括土地补偿、安置补助、青苗补助等。但李平认为，安置补助应该和土地补偿分开。光是补充财产，即使按照市价，生活还是不能得到保障。

李平还提到，“农民必须对征地拥有知情权，能参与并发表意见，如补偿是否合理，用途是否符合原有的审批情况。”