土地征地程序应尊重农民合法权益思维导图

近年来，随着大中城市周边地区小城镇的数目增多、扩张和城市化进程的加快，土地开发和利用作为带动经济发展的一项重要措施为我国经济繁荣提供了持

久动力。据全国24个省(区、市)的统计，2002年各类园区规划占地面积已达3.60万km2，超过了现有城市的建设面积总量。甘肃省查出超越划拨范围供地、违规

低价出让土地、经营性土地使用权未实施招拍挂、未批先用、农地非法转用、非法圈占农民土地、划拨土地、集体土地非法转让用于房地产开发、违规批准设立

园区等9类4 336宗违法案件，涉及土地面积1103.90hm2。

《中华人民共和国土地管理法实施细则》第23条规定：“能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目涉及农用地的，按照下列规定办理：在建设项目可

行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出

具的建设项目用地预审报告。”然后，“建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地

行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案(涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案)，经市、县人民政府审核同意

后，逐级上报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准;供地方案由批准征用土地的

人民政府在批准征用土地方案时一并批准(涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准)。农用地转用方案、

补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。”[1]

上述法律关于征地程序的规定不可谓不详尽，但从建设项目的论证，到征用农地方案的批准，整个过程始终没有农民的事情。而这些建设项目既然要征用农

民的土地才能上马，为什么不把征询当地农民的意见、征得当地农民的同意作为项目论证的一个部分呢?为什么征用农民土地的方案只要“有批准权的人民政府

批准”，而没有一个让农民“批准”的程序呢?即使农民有义务服从国家建设大局的利益，法律也不可以否认在政府批准征地之前农民拥有拒绝中止承包合同的

权利;[2]农民的这一权利是《中华人民共和国农村土地承包法》规定的：该法第二章第20条规定，耕地的承包期为30年;第25条规定国家机关及其工作人员不

得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。《中华人民共和国合同法》规定：合同的订立、履行、变更、终止、解除等都必须由当事人协商一致。

所以，新的征地办法应该明确规定在征地过程中农民的这一权利，同时应规定如何协调征地双方发生冲突时解决问题的办法，最好是把对矛盾的仲裁权交给法院

，以此来凸显政府依法行政的决心。[3]

此外，现行《土地管理法实施细则》也没有规定在征地方案形成和批准过程中作为合同当事人的农民在土地承包合同中止时要求补偿的权利，现行法律规定

的征地补偿标准等是由单方面决定并“公告”的。《土地管理法实施细则》第25条规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府

组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地

的乡(镇)、村予以公告。”

当然，《土地管理法实施细则》也有一个征求农民意见的规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补

偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。” [4]但是，这个征求意见的行为被明确规

定在有权部门批准征用土地方案之后，实际上，在有关部门拟订了补偿、安置方案之后，这种“民主作风”很容易流于形式。

结果正是如此，《土地管理法实施细则》第25条实际上明确作出了一条很“硬”的规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。”对“有

争议的”征地问题要由作为征地方而且为强势一方的政府来“协调”，这种所谓协调，结果可想而知。“协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补

偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”[5]既然补偿帮助标准是政府有关部门单方面决定并公告出来的，有争议也只能是农民有不同意见，而为了不影响“

国家建设”、不能“影响”征用土地方案的实施，结果往往是忽视了农民的权利。

国的土地征用制度基本上还是沿用计划经济时代作法，政府以行政命令代替市场经济，集体土地变为国有土地的过程是一个行政强制性的过程，农民在这场不平

等的产权“交易”过程中完全被排挤在外，他们的知情权和参与权被彻底的剥夺了。因为在现行的环境制度下，国家征地面对的是集体，而不是农民。农民不参

与征地补偿谈判，无法以独立权利主体的地位参与到征地协商谈判中来。因此在不同利益集团重新分割土地利益的过程中，农民的利益往往受到侵害。[6]为此，

国务院国土资源部为了贯彻落实《国务院关于深化严格土地管理的规定》，于2004年11月引发了《关于完善征地补偿制度的指导意见》。该指导意见对征地工作

程序作了这样的规定：

织和农户。

集体经济组织、农户和地上附着物的产权人共同确认。

。因此有关专家就此提议：政府在提出征地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性突出质疑;在批准用地后，要再次公告，并就补偿等问题

与土地权利人进行协商，如有争议可以申请仲裁或向法院起诉。征地程序必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以尊重他们的土地权利，保证他们在土地

上所应得的权益。[7]

因此，为了政府科学、规范、合理地行使公共权力，增加征地过程的透明度，同时也为了避免因征地过程不规范而侵害农民权益，建议修改《土地管理法》

，制定《土地征用征收条例》，条例内容主要包括：征地主体、征用、征收概念、征地目的与用途，征地申请与审批，征地方式，征地听证制度，征地谈判协商

制度，征地补偿标准，补偿费等费用的使用，分配办法和就业安置办法，征地补偿，安置争议救济途径等，通过这些规定约束公共权力，规范政府行为，限制政

府、集体以各种形式侵蚀农民的土地补偿费用，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。