我国农村土地政策考察思维导图_编号p8827777-TreeMind树图

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农村土地政策是国家对农村土地的所有、使用、租赁、转让等事宜所做的法律制度的总称。土地是农村集体最主要的资产，也是广大农民最主要的收入来源。因此，农村土地政策是否代表农民利益、是否符合农村发展的新形势，对农民利益保护、农村各项事业发展都关系极大，影响深远。

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思维导图大纲

我国农村土地政策考察思维导图模板大纲

一、建国以来我国农村土地政策的历史沿革

新中国成立后，我国农村土地总体上是坚持实行集体所有制。然而，在不同的历史时期，依据农村经济形势的变化，农村土地政策的具体内容又不尽相同。具体地说，新中国成立以来，我国农村土地政策的演变可分为以下两个阶段：

(一)改革开放前农村土地政策的演变

这一时期我国的农村土地政策大致经历了三个阶段：

1.废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制(1949—1953年)。新中国成立之前，中国实行的是封建土地所有制，占乡村人口10%的地主和富农，占有约70%～80%的农村土地，而占乡村人口90%以上的贫农、中农、佃农却仅仅约占20%～30%的农村土地。新中国成立后，根据《中华人民共和国土地改革法》，通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。

2.农业合作化运动将农民土地私有制变为土地的集体所有制(1953—1957年)。农业合作化分为三步，第一步是建立互助组;第二步是组建初级农业合作社;第三步是建立高级农业合作社。互助组是在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助。初级合作社也称土地合作社，是在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动。其中按股分红的比例约占分配总额的30%，按劳动数量和质量分配的约占70%。高级合作社则取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。

3.土地的人民公社化及“三级所有，队为基础”制度的建立(1958—1978年)。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。至此，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。

(二)改革开放后农村土地政策的变化

改革开放后20年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：

1.由人民公社体制内部的责任制到全国基本实行土地承包到户(1978—1983年)。党的十一届三中全会后，为改变人民公社内部存在的吃“大锅饭”的现象，加快农业和农村经济的发展，中共中央提出了《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)，《决定》的基本精神是要稳定人民公社体制，内部普遍实行生产责任制和定额计酬制。生产责任制的形式多种多样，大体可分为联产的和不联产的两类。其中，联产责任制最受欢迎的是包产到户，后来由包产到户又演变为包干到户。正是包干到户这种人民公社内部的生产责任制导致了人民公社的解体，并由此产生了土地的家庭承包经营。

2.土地承包期延长到15年以上，实行家庭承包经营和统分结合的双层经营体制(1984—1993年)。第一阶段农村土地政策的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包经营，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制，作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。

3.土地承包期再延长30年不变，允许土地使用权依法有偿转让，进一步完善土地政策(1993年至今)。我们一般把前面提出的15年不变叫做第一轮承包(从1978年算起，正好15年)。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率;提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法;在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让;在少数经济发达地区，可以实行土地适度规模经营;集体土地承包后，由县或县级以上人民政府向农户颁发土地承包经营权证书。要求保障农民的土地承包权，不得缩短土地承包期，不得收回承包地、多留机动地、提高承包费等，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法制轨道。此外，1999年1月1日起施行的新土地法，进一步明确了农村土地的性质、管理等问题，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用。

二、现阶段我国农村土地政策的基本特征和存在的主要问题

(一)我国现行农村土地政策的基本特征

总的看来，我国目前所建立的农村土地制度是以“均田式”为基本特征的，即以“耕者有其田”为基本出发点，将集体土地按人口均分到户，不分男女老少，都可以平均分到一份土地，其数量取决于所在社区(自然村或生产队)的土地存量。同时，以家庭为单位进行生产经营，并完全取消了农户按地亩承担的农业税费。然而，由于农村土地的非商品性，使得这一制度具有产权的模糊性、无偿性、福利性、非流通性等特点。具体来说，主要表现在：

2.目前，农民占用土地部分是无偿的，无须缴纳农业税费。由此，土地对于农民而言，具有承载功能、养育功能，由此转化为获取就业保障、生活福利和伤病养老保险的手段。它既是农耕社会单一生产方式的产物，又是城乡二元社会经济结构下农民所处的政治、经济地位决定的。

3.农村土地不仅所有权不能进入市场，连土地使用权的流转也是有限的，其流转只能限于当地的社区(村或生产队)范围内。

(二)现阶段我国农村土地政策存在的主要问题

现阶段我国农村土地政策存在的问题很多，突出表现是：政府和开发商以城市化和商业开发的名义、以协议转让的方式低价从农民手中取得集体土地，然后转为国家所有，并进入市场，从而获得高额收益。而农民根据土地法只获得相当于转让土地30年农业种植收益的补偿，两者相比差额高达十几倍、几十倍之多，从而对农民形成一种不公正的掠夺，同时造成耕地的大量流失，加剧了农村土地的非农化。具体地说，现阶段我国农村土地政策存在的问题集中体现在以下几个方面：

1.土地产权主体不清晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡(镇)、村两级所有。在《农业法》和《土地管理法》中，则是乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡(镇)农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡(镇)、村、组”三级。显然，在集体所有制的框架下，产权主体的模糊往往会导致各个“上级”借土地所有者的名义来侵蚀农民的土地产权，使农民在现实中缺乏充分享有自己土地权益的能力。这种“政出多门、多头管理”的土地产权主体不利于农村土地产权的稳定，农民也形不成有效的稳定的预期，因此，必然降低土地产权制度的有效性。

2.农民的土地产权残缺不全。产权不是单项权利，而是一组权利。如果产权所有者拥有排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权，那么他拥有的产权才是完整的。如果这些权利受到了禁止、限制或侵蚀，就称为产权残缺。家庭联产承包制实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有土地的承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的。虽然中央和国务院的法规条文规定了允许农民的土地使用权可以在发包方同意的情况下依法有偿转让，但这种权利在实践中却受到了严格限制。农民的承包经营权只具有耕种权、部分收益权以及少量的处分权。由于土地权能的残缺，使承包经营者无法行使自己的权力，因而必然损害产权主体——农民的利益。

3.承包经营权的承包期不稳定，土地产权稳定性缺乏保障。一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好;对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自实行家庭联产承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期，规定营造林地和“四荒地”治理等开发性生产的承包期可以更长，以满足农民长期保有土地的要求。为避免承包地的频繁变动，防止耕地规模不断细分，提倡承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。但在实际生产过程中，农民的土地承包期常常被打破，不断地被调整，农民失去了对土地承包的稳定预期，其直接后果是对农村土地的肥力和农业基础设施造成损害。

4.现行征地制度存在缺陷。这主要体现在：一是征地使集体土地所有权永久地变成了国家所有权，集体土地呈日益减少的趋势。按照《土地管理法》的规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。改革开放以来，在基础设施建设和经济建设过程中，大量农村集体土地被征为国有土地，使被征地农民永久地失去了长期耕种的土地，大大减少了集体土地的存量。二是征地范围任意扩大，为非公共利益需要大量征用农村集体土地。《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对“公共利益”包括哪些具体事项没有明确，致使各种非“公共利益”项目也都要求征用集体土地，如企业生产、技术开发、政府经营城市等。非“公共利益”项目需要征用集体土地的动力，在于集体土地被征用的低成本与出让、转让国有土地高收益之间的巨大差值。三是征地补偿标准过低，没有充分考虑农民的土地权利益。国家在征地时，只按照现用途给予包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。即便按照法律规定的最高限额即被征土地前三年平均产值的30倍计算，也无法与集体土地长期而有保障的使用权、收益权相对等。虽然近年来这一标准正陆续被突破，但仍然大大低估了农民土地的现实价值与潜在价值。四是现行征地制度忽视了土地的社会保障功能。在我国，耕地不仅是农民生产粮食等农产品、保障国家粮食安全的自然保障，而且承担着农民就业、农民生活最低保障和农村公共事业费用支出等社会保障功能。农村集体土地一旦被征用后，农民就失去了在第一产业的就业机会和基本生活保障，只能被迫转向第二、三产业就业。

三、改革和完善我国农村土地政策的思路