矿区建设征地中存在的问题及对策思维导图

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2023-03-08 01:52:33

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我国实行最严格的土地保护制度，这是由我国人多地少的基本国情决定的，是由农业的基础地位决定的，更是由土地对于落实科学发展观、建设和谐社会的重要性决定的。但在矿区建设征地过程中存在着许多问题：耕地流失严重、侵害农民利益等等。只有严格征地程序，限制征地范围，保护农民利益，才能实现城乡和谐发展。

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作为煤炭资源丰富的淮南，随着滚滚“乌金”重见阳光，为经济的崛起注入了强大的动力。由于开采速度和强度的不断加大，矿区规模日益膨胀，矿区建设如火如荼，必然需要大量征收征用农村集体土地、尤其是耕地，由于征收征用农民承包土地而引发的矛盾时有发生。

一、矿区建设征地过程中存在的问题

淮南矿区是华东地区乃至全国的大型煤炭生产基地，长期大量的煤炭地下开采，占用了面积惊人的土地，产生了大范围的地表沉陷，改变了原有的地形地貌，造成了严重的环境污染。仅笔者所在的潘集区，在建的矿井就有3个，征地近4000亩。加上每年新增的采煤塌陷区和移民搬迁用地，实际征地数量远远大于上述数字。

尽管相关法律对征收土地作了较为详尽的规定，各级政府和相关部门不断完善在征地拆迁方面的措施，但在实际征地过程中，仍然存在很多问题，主要表现在：

1、征收土地中的“公共利益”界定不清。何为“公共利益”?按照通常的理解，就是全体社会成员都能够直接享受的共同利益。那么，具体包括哪些内容呢?《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都没有列举，只有原则性规定，不够具体、规范。笔者认为，所谓“公共利益”，包括诸如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学以及文化教育事业、环境保护、文物保护等公益事业。而矿区建设遵循的原则是有限开发、有序开发、有偿开发，其最终目的是追求企业经济利益，能否属于“公共利益”值得商榷。凡不属于公共利益范畴取得土地的行为，都是民事行为，都必须遵循自愿、公平、等价、有偿的原则，即便政府本身参与经济活动，也应作为私法上的平等主体，通过交易取得，而不应以行政手段征收征用。

2、征收程序简单粗糙。有关土地征收程序的规定不够明确、清晰，土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等内容混杂在一起，缺乏条理性和清晰度。目前，矿区建设征地的大致程序是这样的：申请，需要用地人向政府有关部门提出征地申请，申请包括征地目的、范围和用途。核准，政府有关部门根据需要用地人的申请文件和有关法律规定，作出是否批准土地征收的决定。制定补偿安置方案，政府有关部门批准征地后，由政府部门和需用地人协商制定征地范围内的补偿安置方案。公告与通知，土地征收的申请被批准和安置方案确定后，予以公告并通知被征收人，征求意见。执行与完成，在需用地人缴纳土地补偿费用之后，需用地人获得土地的所有权。

上述土地征收程序中，对被征收人的保护严重不足：一是被征收人在土地征收的过程中缺乏表达自己意见的机会。征地行为是否合法，是否符合征收土地的条件和范围，被征地人无从知晓。二是按照《土地管理法》的规定，补偿安置方案确定后，有关地方政府应听取被征地人的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征地人的意见还有什么作用呢?三是对被征地人的救济措施不足。《土地管理法实施条例》规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成，由批准征地的人民政府裁决。既然补偿方案是政府制定的，最后却要政府自己来裁决，这样的救济措施形同虚设，实际意义不大。

3、补偿费用过低，拖欠、挤占补偿费的情况比较严重。目前，征收土地补偿范围主要包括以下几个方面：土地补偿费、拆迁费、青苗费、搬迁费和安置费。以淮南为例，土地补偿费每亩18000元，青苗费，水田每亩1200元，旱田每亩1000元，拆迁费每平方400元，加上安置费合计28000元。据笔者了解，这个数字在安徽全省是偏高的，其他地方的补偿安置费用还要低。土地征收的补偿性是基于土地征收的公共利益目的，被征地者为了公共利益而作出了牺牲，理应由全体受益者对其进行补偿，以示公平。然而，在实际征地过程中，这种补偿性与土地的市价相比，土地征收的补偿费往往不能如实反映土地的实际价值，征地补偿标准过低，使失地农民的生活得不到保障，从而侵犯农民的利益。同时，由于征地用途不同，所得征地补偿费用也不同，在农民间引起很大争议。

另一方面，由于征地补偿费不是直接发到农民手上，地方政府和有关部门不能把补偿费及时足额到位，而是拖欠、截留和挤占。更有甚者，贪污、挪用农民的征地补偿费用。近几年，各地纪检监察和检察机关查处的此类案件不在少数，2005年，某镇一副镇长为用于赌博，在不到一年的时间内，挪用农民的征地补偿费竟达千万元之巨，致使大批被征地农民的生产生活受到影响，严重败坏了党和政府在人民群众中的威信。

4、土地征收范围过大，耕地流失严重。我国的国情是人口多，耕地少，现在全国耕地保有量只有18.3亿亩，人均耕地只有1.4亩，是世界平均水平的三分之一，而且现在还有流失加剧的趋势，过滥的土地征收正是耕地流失的主要途径。十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持18亿亩。实行最严格的土地管理制度，特别是切实保护基本农田，是我国一项十分紧迫而又艰巨的任务。《物权法》第四十三条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”在实际执行过程中，滥征、乱征农民土地的情况时有发生，农村耕地流失十分严重。即使按正常征地程序审批，农民也拿到了足额的补偿款，但土地被征完了，农民仍将面临生活无计的窘境。2008年4月2日《检察日报》登载：“贵州省贵定县失地农民哭问生计：‘土地没有了，活路在哪里?’”。长期以来，农村为我国的工业化作出了巨大的贡献，但农村生活水平提高有限，泛滥的土地征收使农民生活雪上加霜，甚至出现生活水平倒退的现象，大批农民成为做工无岗、种田无地、吃饭无钱的“三无农民”，社会公平受到严重损害。

5、环境污染严重，治理难。矿区生产生活产生大量的废渣、废料和其他废弃物，不但严重污染环境，也占用大量土地。仅废弃矸石，淮南境内目前仍存在数十座矸石山，逶迤连绵，占地数千亩。同时，由于开采历史久远，地面塌陷严重，目前淮南矿区采煤沉陷区总面积已近140平方公里，其中约18%为积水区，沉陷区地表最大下沉达21.3米，最大水平移动为6.9米，这充分说明淮南矿区地表沉陷范围和沉陷程度大、受损严重的特点，给农田、地面建筑、设施造成较大损害，严重威胁着人民群众生命财产安全。以笔者所在的潘集区为例，以淮潘公路为中轴线的潘集区流传着这样一句顺口溜：“路南蜘蛛网(输变电线路)，路北臭水塘(采煤塌陷区)”，采煤塌陷区造成的土地流失由此可见一斑。

二、对策建议

1、制定《土地征收征用法》，完善土地征收征用法律制度。随着《物权法》的正式实施，依法保护物权人的合法权益被提到十分重要的位置。为切实保护被征地农民的合法利益，规范土地征收征用行为，有必要尽快制定《土地征收征用法》。《土地征收征用法》应严格规定征收征用土地的条件、范围、程序和补偿范围、标准，依法完善集体土地所有权，规范征地制度，规范政府、主要是地方政府的征地行为。在征地过程中，必须充分尊重农村集体土地所有者和使用者的主体地位，强化征地过程中农民的知情权、参与权和依法获得合理补偿的权利。尤其要科学界定“公共利益”的范围。“公共利益”本身就是发展、变动的，它适应不同时期国家、社会发展的需要而不断发展变化，但“公共利益”必须是不特定多数人的利益。由于“公共利益”概念的抽象性，为任意解释“公共利益”、随意扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为避免出现这类现象，有必要对“公共利益”的范围作出明确的界定。

2、进一步规范征地程序。着力解决征地范围过宽、规模过大、补偿安置不到位、产权不清以及与被征地农民协商不够等问题。征收将直接导致人们财产所有权的转移，尤其对广大农民来说，房屋和承包地是其居住和生活的根本物质保证，一旦被征收，将对其生活造成很大影响。因此，“征收的权限和程序”只能由法律严格规定，以保护广大农民的切身利益。我们这里讲的程序，既包括作出征收决定的程序，也包括征收决定作出后，实际拆迁和补偿的程序。

在整个征地程序中，要充分尊重农民意愿，增加征地批前协商环节，建立补偿标准听证制度。逐步建立规范、具体、可操作性强的征地程序：国家有关部门要对拟征用土地的申请严格审查，征收、征用农民承包地的方案应在确定前与被征地方充分协商，方案经依法批准后，应及时予以公告;被征地的农村集体经济组织和承包经营户对征地补偿标准、安置方案有异议，要求听证的，国土资源管理部门应当按照国家规定组织听证;征地的各项费用应当自方案批准后的一定期限内全额支付;对违法征地、占地，擅自扩大征地、占地范围，或者未按时足额支付补偿的，承包户有权拒绝交地;对争议较大，协商不成的，应当提供司法救济渠道，允许当事人或利害关系人提起诉讼。

3、扩大补偿范围，提高补偿标准，确保被征地农民生活水平。工业化的发展再不能以牺牲农民利益为代价，对失地农民绝不能一“赔”了之，而应充分尊重农民的发展权，让农民在工业化进程中，分享到发展的成果，这是实现和谐发展的应有之义。目前的征地补偿费范围比较狭窄，仅限于土地补偿、地上物补偿和搬迁费用，不能涵盖农民因土地被征收而造成的实际损失。在上述补偿范围的基础上，至少还应加上下列补偿项目：邻接地损失补偿，主要用于土地被征收，导致残存的土地或邻接地地价下跌或遭受的其他损失;失业者补偿，主要用于土地被征收后原土地权利人失业期间的损失;间接可得利益损失补偿，主要用于被征地者土地被征收后遭受的间接损失。

随着经济的迅猛发展，人们的生活水平不断提高，土地的价值和人们生产生活的费用也在不断提高，而目前的征地补偿标准还是几年前制定的，已远远不能适应现实需要，提高补偿标准势在必行。由于征收土地是为了公共利益，被征地者也是受益者，并且征收行为带有国家强制性，不可能完全按照市场价格对被征地者的损失给予足额赔偿。但是，应当综合考虑征收的目的和必要程度，并参照现实的生活水平，给予公平和恰当的补偿，尤其更加注重对被征地者的生活补偿。所谓“生活补偿”，不是对个别财产的价值进行补偿，而是着眼于作为整体的人的本身予以补偿。如村落整体搬迁，村民失去的不仅是房屋耕地，更失去了基本生活条件，在此情形下，仅仅给付财产补偿，不足于恢复与原来同等的生活状况。此时，要更加强化失业保险、养老保险和社会救济等保障措施，解除失地农民生活的后顾之忧。加强对征地补偿费的管理，堵塞漏洞，确保征地补偿费及时、足额给予被征地农民。

努力拓宽就业门路，多形式、多渠道安置被征地农民就业。鼓励用地单位尽可能把适合于农民就业的工作岗位，优先安排给被征地农民。免费对被征地农民进行劳动技能培训，提高被征地农民的就业竞争力。支持被征地农民自主择业、自主创业，鼓励被征地农民通过非全日制、临时性、季节性工作等灵活多样的方式实现就业，鼓励农村经济组织以土地入股等形式，参与开发建设，以使农民获取长期、稳定的收入，确保被征地农民生活水平不断提高。

4、加快塌陷区治理工程，减少土地流失。根据不同采煤方法所形成的不同塌陷区的特点，本着因地制宜的原则，宜农则农，宜林则林，宜渔则渔，宜副则副，综合治理和利用。在这方面，淮南矿区采取多种措施，投资百亿以上，进行环境综合治理。对塌陷积水区进行改造后，开发为水产养殖基地;对塌陷稳定区，用煤矸石进行回填作为建筑用地，每年开发数万平方米的住宅小区;对塌陷区边缘进行休整，可直接用作耕地，每年新造耕地上千亩。如潘一矿塌陷区，原始地表沉降0.5米至3.0米，最大下沉为3.5米。由于地处潘集农业区，所以对下沉量小于3.0米的范围，利用煤矸石或粉煤灰进行回填，复土造地，直接用于农业耕种。