耕地保护与农民权益保障并重思维导图

耕地保护意义上的补偿机制如何架构

记者：请您具体谈谈耕地保护意义上的补偿机制应怎样健全和完善?

确立征地补偿机制的体系框架

记者：在健全和完善被征地农民补偿机制层面，其基本原则和体系框架是什么?

杨建顺：在建立城乡统一的公共服务体制，加大公共财政向农村转移支付的力度，为农民提供基本而有保障的公共产品，让农民更多的享受到改革开放的成果的同时，必须健全和完善征地补偿机制，切实保障农民权益。《决定》指出：“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”这就为对被征地农民补偿机制确立了基本原则和体系框架。

记者：您认为应当如何界定公益性和经营性建设用地?如何把握同地同价原则?

杨建顺：《决定》规定，“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”这种用地属性的区分，在前述耕地保护补偿层面，具有极其重要的意义。通过对公益性和经营性建设用地的范围进行明确界定，对不同属性的用地实行不同程度的规制，即对经营性用地采取比公益性用地更为严格的规制，以实现“逐步缩小征地范围”的目的。但是，从对被征地农民补偿的角度出发，《决定》明确规定了“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，所以，不应当因为公益性用地和经营性用地的界分而导致被征地农村集体组织和农民所获得的补偿和其他权益有所不同。

通过明确界定“公共利益”来缩小强制征地的范围，在理论上是可行的。但是，“公共利益”的动态性、开放性和复杂多样性，决定了不宜或者说无法对其作出一义性界定。况且，无论是公益性建设，还是经营性建设，往往都是实现城市化、现代化和构建小康社会所必需的基础性、前提性工作，也与和谐社会的构建息息相关，虽然在用地限制层面可以进行一定程度的区分，进行优劣等级的界定，但是，在对被征地农民补偿层面，都应当规范推进、适度规制、依法保障。《决定》所提出的“严格界定公益性和经营性建设用地”，当是制度改革的方向，而不是制度改革的手段或者目标，其在很大程度上依赖于今后征地实践的累积和理论研究的深化。

建立与耕地保护联动的征地补偿机制

记者：征地补偿与耕地保护如何联动?对于完善征地补偿标准、范围和程序等方面，您有哪些建议?

杨建顺：首先，征地补偿机制的建构，必须与耕地保护补偿机制联动。应当按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，根据土地利用规划，建立健全占用农用地的许可规范。必须坚持“先补后占”的原则。坚持公开原则、参与原则和法制原则，在符合规划并履行了“补地”义务的基础上，健全保障被征地农村集体组织和农民合法权益的征地补偿机制。其次，征地补偿标准的合理化。完善征地补偿的实体规范，尤其是确立征地补偿的合理标准，使被征地农民生活水平不因征地而降低，乃至使其获得比被征地之前更高水准的生活，是征地正统性的重要支撑因素之一。

《决定》要求“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，阐明了征地补偿标准合理化的同地同价原则、及时原则、足额原则和合理补偿原则。这几个原则是有机结合的，并且，只有将它们有机结合起来，才能够确保被征地农民权益的充分体现，才能够从根本上化解当前农村征地补偿中的诸多矛盾。在规划确定的相同区片内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不随项目性质不同而不同。因此，制定征地的统一年产值标准或者区片综合地价，对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费予以明确规定，便是实现同地同价的征地补偿制度的基础性支撑。并且，依照《土地管理法》等现行法规范的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，应当适当予以增加安置补助费等。

总之，在坚持“同地同价”原则的同时，还要对征地前后被征地农民生活水准进行对比考量，以确保其起码保持原有生活水平。再其次，生计补偿、发展补偿的拓展。仅确保被征地农民保持原有生活水平，还很难证明该征地具有充分的正统性。《决定》在强调“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”的同时，为了确保被征地农民基本生活长期有保障，还提出“要解决好被征地农民就业、住房、社会保障问题”，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。必须多渠道促进被征地农民就业，加强对被征地农民的就业培训，对自谋职业和自主创业的被征地农民提供优惠政策，在住房、社会保障方面拓宽对被征地农民的覆盖，切实做到临时性安置的妥善性，同时要做到使被征地农民的长远生计和事业发展有保障。最后，征地补偿程序规范的完善。《决定》指出：“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”健全征地程序，完善征地补偿程序，建构一系列规范，便成为征地补偿的重要课题。

为了确保农民对土地享有的权利具有稳定性和土地对农民的价值的充分性，至为重要的是建立健全实现权利的程序规范，完善防范和纠正侵犯农民权利的救济体系。应当坚决贯彻参与型行政的理念，在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，广泛征求意见;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的，应当依法组织听证。要从根本上扭转目前农村征地补偿安置中纷争多发的局面，就必须在补偿安置标准等实体性规范合理化的同时，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，在畅通复议乃至诉讼渠道的基础上，致力于建立和完善征地补偿安置争议的调解、协调、仲裁和裁决机制，切实维护被征地农民和用地者的合法权益。