征地制度改革：实地调查与改革建议思维导图

中国当前的土地征用制度，存在两个不同但互有联系的补偿问题。一是征地的补偿标准，二是作为土地所有者的集体与拥有年土地使用权的农户之间如何分配土地补偿费。对这两个问题的探讨不仅适用于国家征地的情况，而且也适用于目前在一些地区试点的集体建设用地流转。

补偿费。大多数国家的征地法律都对补偿水平做了象公平的市场价或公正补偿这类宽泛的定义。在大多数市场经济国家中，公正补偿定义为买卖双方愿意接受的价格。在中国的香港特别行政区，补偿标准为财产征收当日被征用财产的公开市场价根据香港土地管理署的规定，确定被征用财产的公开市场价值的基础是征地当日同一地区同类财产的市场交易证据。评估过程包括比较被征用的财产和同类财产的市场交易价，并且要根据如位置、环境、建筑状况……(以及建筑所在土地的其他因素)……交易日期等各种因素进行必要的调整。

重要的是，许多国家规定，政府不仅要向土地所有者给予补偿，而且还必须向承租人给予补偿。

例如，在英国，土地所有者、承租人和土地占有者都能获得补偿。补偿费要么是通过征地机构和所有利益方之间的协商谈判来确定，要么是由土地法庭来确定。加拿大明确规定要向承租人给予补偿。政府根据以下因素确定对承租人的补偿：()租赁期限以及租约上剩余的年数;()有无续租权或续租的预期;()承租人对土地的投入。同样，在美国，法庭允许持有额外价值租约(即征地时这块土地的市场租金高于承租人实际付出的租金)的承租人按比例享有补偿费。如果在中国引入美国的这一法律思路，那么，就可以将土地使用者视为持有年免租期合同的承租人(或者更确切地说，是将农民视为不用偿付租金的年土地用益物权的持有者)：因此，由使用者持有的额外价值将是年土地权利的全部市场价值。

中国是依据法定标准来确定补偿金额的。当前的补偿标准依据年《土地管理法》中的规定。该法规定，征用的耕地补偿费包括：()土地补偿;()对青苗和地上附着物的补偿;()安置补助。其中，土地补偿费标准是被征用耕地前三年内年平均产值的至倍。根据大多数国家采用的征地补偿基本原则来判断《，土地管理法》规定的现有法定补偿标准明显不足。在这三类补偿中，青苗补偿和安置补助都是对农民在土地上的投入(如作物和住房)的补偿，与土地本身的价值关联不大;只有土地补偿才是对农民失去土地的补偿。

即便按目前法律规定的最高比例补偿，农村集体对土地的所有权和农民的年使用权仅仅值年的农业产量。这显然是不公平的。如果考虑到这些法定的征地补偿标准也适用于非公共目的的土地农转非，那就更象是巧取豪夺。现行法律授权地方土地管理部门按法定标准对农民给予补偿，但同时又允许它们以市场价格出让土地使用权。这就既方便也刺激地方政府通过土地征用和土地使用权出让来谋取私利，因为它可以压低给予农民的征地补偿，同时又把土地使用权拍卖给出价最高的土地开发商。

比如，根据安徽省自己公布的资料，阜阳市在××年月国有土地出让中，通过拍卖出让的土地价格为每亩万元，通过挂牌出让的土地价格为每亩万元①「见安徽省国有土地使用权出让概览《，中国国土资源报》，××年月日。」。但是，我们在调查中发现，当地在征地时对农民的最高补偿为每亩元。在一个村子中，农民抱怨说政府以元亩的价格卖了他们的地，却只给他们元亩的补偿费用。他们说，政府什么也没失去就获得了大笔的收入，而他们却不得不被迫放弃土地，到头来才获得一少部分收入。

其他研究人员的实地调查也表明地方政府通过低买高卖来从制度中获利。在云南省东北部的一个村子中，亩的土地被国家征用并将使用权以万元亩的价格出售给投资商。最终付给村集体的补偿费仅为元亩，其中农民获得的仅有元亩，大约是土地权出售价格的②「郭晓林：《中国征地和农村纠纷》《中国季刊》(年)第页。」。

增加国家在征地用于公共目的时支付给农民的补偿费有三种途径。第一种是继续执行法定的补偿标准，但是提高目前《土地管理法》中规定的补偿水平。第二是普遍采取公平市场价的方法。

第三种也是我们建议采取的方法，即补偿以公平市场价为基准，同时规定最低补偿标准，即定下限不定上限。在这种方法下，公平的市场价标准适用于土地权利的市场价可以确定的地方，如城市郊区和经济发达地区，但在公平市场价难以确定的地方，补偿不得低于最低补偿标准。

补偿的分配。补偿的分配是中国特有的问题。我们的实地调查显示，有关征地补偿分配的现行法规和实践的结果，是征地补偿费大多被乡镇政府和集体组织拿走，失地农民获得的补偿只有很少一部分甚至没有。乡村干部采用的一个非常典型的方法，是保留大部分或所有的土地补偿费，然后在村中进行土地大调整，让失地的损失由村中所有农户承担。另一种方法是将补偿费在村中平均分配然后进行土地大调整。显然，第二种方法比第一种方法可取。但是，在这两种情况之下，村中所有农民的土地使用权的稳定性都会因大调整而遭到破坏。依据《农村土地承包法》和相关政策，这种调整是不合法的。

在安徽、海南和广西进行的实地调查中，我们向土地被征用(个村中共有例土地征用事件)的村中的农民询问土地补偿费的分配方法、土地补偿分配后是否进行土地调整、如果进行了是哪一类土地调整。在个村中，我们发现总共组不同的土地补偿费分配方法和因征地而实行的土地调整。

对这些实地调查结果的分析有几点值得注意。第一，在所有起征地中，我们没有发现一起在征地后进行土地小调整的事例。这表明，通过小调整来解决由于征地导致的人地矛盾并不切实可行;如果允许征地后进行土地调整，那么必然是严重破坏土地权利稳定的大调整，这反过来又严重危害农村法制建设和全村农民土地权利的稳定。

第二，有不少的村采取将土地补偿费直接分配给失地农户且不进行土地调整的办法。实际上，一些村子已经开始改善其征地补偿的分配办法，用将土地补偿费分配给失地农户且不进行土地调整的办法来代替将土地补偿费平均分配随后进行大调整的办法。综合实地调查的结果，这种改进的办法会受到欢迎，或者至少将被越来越多的村接受。

第三，将征地的土地补偿费分配给失地农户，似乎是稳定土地承包关系的一个重要因素。在征地后将土地补偿费分配给失地农户的所有次征地中，没有一例在征地后进(更多精彩文章来自“秘书不求人”)行土地调整。相反，将土地补偿费平均分配给村中的所有农户或由村集体保留的事例中，全村范围内的大调整却很有可能发生。

法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。这些有效的程序规范简单说来就是要保证农民在征地过程中有：()知情权;()参与权;()上诉权。

中国现有的土地征用法在这三个方面做得很不充分。的实地调查强有力地表明，征地过程中没有农民的参与，既带来农民的失望，也为集体干部滥用职权提供了机会。在个发生过次征地的村中，从未有过就征地目的或补偿标准征求村民意见的事情。在多数情况下，农民只是简单告知哪些地块要被征用，目的是什么，他们能得多少补偿。这种告知都是口头的，而不是书面的。

而且，由于征地事件本身和补偿标准都是单方面强加给农民的，这种口头告知实际上只是一种要求农民在一定时间范围内做好征地准备的最后通牒，没有任何让农民参与征地过程的意义。

在那些做出口头通知的地方，通知的内容中一般包括补偿的种类和每种补偿的金额。但是，大多数农民告诉我们，他们实际上根本不知道政府的征地补偿实际上究竟是多少。在个村中，只有安徽的两个村把包括补偿标准的政府征地公告张贴在村办公室里供农民查看。

集体干部利用程序保护措施的缺乏侵犯农民权益的表现可分为下述三类：

广西自治区首府南宁市近郊的一个村，失地农户的青苗补偿为每亩元，除此之外，其他所有村的青苗补偿标准为每亩元。

在这个村的次征地中，有个村在次征地中既没有将土地补偿金分给失地农户，也没有将之在全村平分。还有一个村的集体答应从村中的机动地中调出土地给失地农户，但这一承诺一直没有兑现。当问及土地补偿金都到哪里去了，这些村中的农民说集体拿走了。

在这些村中，集体干部大多没有向农民解释集体截留的土地补偿金将做何用，但也又一个例外。在这个村中，集体告诉农民上级政策不允许将万的土地补偿分给农民，所以只好将补偿金存入集体的银行账户。但是，农民说他们从未见过这一文件，甚至是在场的村出纳也说不出集体截留土地补偿金所依据的上级文件。

少报土地补偿金。如上所述，村集体很少公布包括有补偿金额在内的政府征地公告;我们所走访的村中几乎都是由集体干部口头宣布补偿标准。这种口头宣布给与集体干部极大的自由权，使之想让农民知道补偿多少就宣布多少。我们在实地调查中发现，集体宣布的土地补偿金额为每亩元，但绝大多数宣布的土地补偿金为每亩元以下。许多农民相信，政府的土地补偿金和集体宣布的土地补偿金之间存在巨大的差异。

在安徽阜阳，虽然政府的土地补偿标准为每亩～元，但是在我们所访问的四个村中，有三个村的集体宣布标准大大低于此数。此外，在阜阳的两个村中，集体近几年来采取了一种分配土地补偿金的新方法，失地农民得到每年每亩～元年租金失地农民对这种补偿方法很有意见，因为集体没有具体告诉他们有多少年可以获得此租金他们怀疑集体只是将土地补偿金中的小部分拿出来做租金分给失地农户，与之同时将大部分由集体截流。

将农民的土地补偿变相转移。我们于三月份在海南和广西的调查中发现，在几起征地中，向政府和村集体通过一连串非法手段剥夺农民的补偿权利。在海南的一个村中，年有亩地被征用于高科技项目。虽然农民被告知土地补偿总额为万元，但只有不到万元分给了全村村民，其余由集体占有。也就是在这个村，年因建一钛矿加工厂征走村里一大片土地，但农民没有分到一点土地补偿。几年之后，加工厂破产走人，把土地荒废。村长将这片土地改建成个宅基地，每个，按每个宅基地元的标准出售，所有收入进了村长及其亲戚的腰包。

在广西的一个村，乡政府在～年间拿走村里亩地搞开发区。乡政府答应每亩土地赔偿元。但是，没有一分钱到账，因为乡政府自称乡里没钱。八年之后，在××年，当这亩地开发成一个可以建房多个(每个)的住宅项目，乡政府拨出幅宅基地给村里，以其顶替承诺的补偿。到我们访问时为止，拨出的幅宅基地有已被出售，每幅元。通过这一手法，乡政府可能已经获得或将要获得多万元的收入。

根据以上的分析，我们对改革和完善征地制度的具体法律建议如下：

如果集体所有农地转变为非农用途但不属于上面所列的具体用途，或者虽属于上面所列用途但其主要性质为经营性质而不是公益性质，则国家不得采取强制性征地。在这种情况下，土地用途的改变只能通过在自愿基础上的谈判交易来完成、并得到所有受影响的土地所有者和使用该土地的农户的同意。

国家因许可的公共目的征用集体所有农地的，必须对所有被征土地的所有者和使用权持有者进行补偿。土地补偿费标准应该是被征土地的公平市场价格。公平市场价难以确定的地区，土地补偿不得低于土地征用以前三年中年平均农业产值的三十倍。此外，还应依据《土地管理法》和其他相关法律法规，支付青苗和地上附着物补偿费和安置补助费。

被征用土地的所有者或持有被征用土地使用权的一户或多户农民，对征地执行机关确定的补偿费有争议的，可以申请上一级人民政府进行行政复议，或向人民法院直接提出诉讼。对行政复议结果不服的，可以向人民法院提出诉讼。

如果是国家因公共利益需要征地，或者是集体流转其土地的使用权用于非农业用途，不得对村中没有受到影响的任何一部分土地进行土地承包经营权的调整。对地上附着物和青苗的补偿应该分配到受征地影响的农户手中。土地补偿费或土地流转收入可以在集体土地所有者和村中受影响的农户之间分配。需要安置受征地影响的农户的，安置补助给与需要安置的农户。对尚未承包到户的集体所有的耕地或荒地，土地补偿费或流转收入可以在集体和村中的所有成员之间分配。

在集体土地所有者和受影响的农户一致同意的基础上，可指定一个政府机构或国家银行作为契约中介机构，负责处理土地补偿费或流转收入的分配事宜。中介机构应将所有征地补偿或协商流转收入存入指定的中介机构专用帐户，受益人为按上述比例受益的失地农户和集体土地所有者。

通过征地或协商流转获得土地使用权的一方可作为建立此中介机构专用帐户的见证。

集体流转土地使用权用于非农用途的，国家可以征收土地交易税，但税率不得超过交易所得中受影响农户收入所得的;如果交易所得为分期付款，则不得超过任何一笔付款的集体经济组织内的农民如享有使用权的土地将被征用，有征地的知情权，并有权参与征地的全过程。因公共目的提出征地申请后，应及时通知土地所在地的集体经济组织内的所有农民。通知应是书面通知，必须张贴在该集体经济组织内的公开地方，并且召开村民大会或村民代表会议讨论征地事宜。

当有关部门根据这些程序最终批准征地之后，应给予受影响农民一定的时间清场。

有兴趣转入集体土地使用权用于非农目的一方在表示出其意向之后，集体要召开村民大会或村民代表大会讨论是否流转本村的使用权。经三分之二村民或村民代表以及全体受影响农户的同意，可以将土地使用权流转。在有意转入方提出补偿要约之后，集体应该通知所有受影响农户，并召开第二次村民会议，讨论这一要约并确定是否接受要约。每一受影响农户应有一位代表参加所有其后与受影响土地补偿有关的谈判。

①本文的主要目的是集中讨论国家征地和集体建设用地流转这两个问题，因此没有涉及集体因公益事业需要收回农民土地使用权的问题。