征地制度改革替代《土地管理法》大修思维导图

“现在修法工作的精力确实主要放在征地制度的改革与完善方面，其他的我不便过多评论。”3月21日，国土资源部一位官员向记者证实。在此之前，多为参与法律修订的专家告诉记者，《土地管理法》的修订内容主要集中在征地制度改革调整方面，其他领域鲜有涉及。

实际上，从2009年开始，《土地管理法》进入实质性的修订周期。这项工作由国土资源部政策法规司牵头，广泛征求听取学界、法律界和地方政府的意见，并形成了2至3稿“初步方案”，下发至地方政府征求意见。其中涉及了农村集体土地权利、承包经营权流转、土地督察、土地使用权到期处置、宅基地权利、土地交易、征地及其补偿、土地调查登记、耕地保护等多方面的内容。

在这份“初步意见”中，最受外界关注的是，在关于“城市建设用地使用权到期后续期”的表述中，住宅70年大限到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”，引发过外界的强烈关注，并被指给政府收费预留操作空间。

参与修订讨论的多位专家向记者证实，2009年的“初步方案”中，包含了“政府征地权力的行使界限”、“城市建设用地使用权到期后续期”等诸多敏感问题，在征求意见的过程中，地方政府给出了很多反馈意见。

上述国土资源部官员向记者表示，其中很多问题各方意见分歧较大，“很难统一”。恰是由于这一原因，《土地管理法》连续多年未能纳入全国人大法工委的修法计划。所以，当本届政府任期最后一年到来之时，为了能够使修法工作顺利进行，国土资源部最终采取了重点完善征地制度改革的策略，尽快推动《土地管理法》的修订工作。

2012年2月15日，国务院总理温家宝主持国务院常务办公会，要求在年内出台《集体土地征收条例》(下称“条例”)。但是，作为国务院规章的“条例”按照现行法律框架，必须要在《土地管理法》完成修订之后才能实施。

据悉，为了尽快推进《土地管理法》修订工作，国土资源部已经组织由专家、国土资源部官员组成的调研组，围绕征地制度的完善与改革，分赴全国进行调研工作。“既有经济发达地区，也有经济不发达地区”。一位参与修订工作的专家告诉记者。

记者了解到，目前调研中体现出与征地制度改革完善相关的较为集中的问题是“公益性项目”的认定标准问题，以及与之连带的征地补偿标准问题。在调研的过程中，经济发达地区与经济欠发达地区反馈的意见有较大差异。

按照中国现行征地补偿制度，征收土地所用于项目的属性，与征收方式和补偿标准直接相关。商业性项目征地的补偿标准较高，而公益性项目的补偿标准较低，然而，在当下的法律和行政规章框架之下，“公益项目”并没有明确的界定标准。

“一个很明显的例子，为修一条高速公路而征收的土地，到底是不是公益项目?是应该按商业项目补偿，还是按照公益项目补偿?”一位不愿具名的参与土地管理法修订的专家向记者表示，如果这类情况不能在法律中有明确界定，那么土地征收方就会倾向于以公益性项目征地，以便降低支付的土地补偿标准。

然而，如果单纯缩小公益性项目的范围，则会加大征地补偿的支付压力。记者了解到，在调研当中，一些地方政府表示，尽管目前征地补偿的标准偏低，但在实际执行的过程中，均大幅度超过标准支付补偿，对于经济欠发达地区来说，这是一项不小的压力。

在此之前，按照国务院部署国土资源部已经明确要求，在征收集体土地的过程中，农民地上房屋不能简单按照地上附着物进行补偿，而要进行单独评估并进行补偿。

在此之前，广东、浙江、江苏等经济发达地区均采用了以“入股”方式进行征地补偿的探索，收到了较为良好的效果。失地农民能够分享土地增值和经济发展的成果。在本次国土资源部组织的全国调研中，亦对类似模式进行了重点调研。

国土资源部一位官员表示，在征地补偿问题上，要拓宽补偿安置方式，改变单一一次性货币安置为主的模式，落实好被征地农民社会保障，采取就业、培训、留地、入股等多种安置模式，为被征地农民留足发展机会和发展资源，土地增值收益向被征地农民倾斜。

与此同时，明确划定政府行使征地权力的界限，也是本次修法颇为敏感的内容之一。记者了解到，在此之前的《土地管理法》全面修订的“初步方案”中，对这一点曾有明确的思路。

“当时提出的解决思路是，未来城市规划域内的土地征收，由政府进行;未来城市规划域外的非耕地、基本农田，也就是农村集体土地，通过城乡统一的建设用地市场，进行谈判、交易。”前述参与修订的专家表示。

但上述思路可能带来的问题是，地方政府会将未来城市规划区域的规模尽可能扩大，压缩农村集体土地进入建设用地市场的规模。而目前这一问题尚未有明确说法。

2008年，中共十七届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。在该次会议公报中，中共中央还明确提出，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”。

原修改方案涵盖了农村集体土地权利、承包经营权流转、土地督察、土地使用权到期处置、宅基地权利、土地交易、征地及其补偿、土地调查登记、耕地保护等多方面的内容。

农田权利：意见稿将原来按照耕地产量进行补偿费和安置费计算的办法全盘推翻，改为根据经济发展水平的动态条件，制定动态的补偿标准。

征地环节：新增关于征地审查的内容，征地审批机关必须审查征地的目的、依据;征地的用途、规模;征地补偿所适用的标准;征地补偿安置资金和社会保障资金落实情况等。

新增内容中，对宅基地分配和流转提出了具体措施，提出宅基地只能分配给集体内的成员。在符合保障居住的基本条件下，集体成员可以将其宅基地向符合申请条件的人转让、赠与或出租。

城市住宅存续：住宅70年大限到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”。