行政赔偿诉讼研究之公务员直接承担相应赔偿责任制度的利弊思维导图

首先，我们来看它的有利方面：第一，有利于公务员责任意识的提高：这是这个制度最直接的效果。首先公务员有很大的可能出现在被告席上，这在诉讼地位上由证人到被告的转变，无形之中已经给公务员施加了法律上的约束力，法律的权威观念很明显就能在公务员心中形成。而且这种地位上的转变，使相对人对犯错一方有比较清楚的认识，公务员因此就要直接面对相对人的指责和诉求。其次，法庭公正的判决，是公务员有可能直接承担赔偿责任，可以加强对自己错误行政的意识，在直接面对受侵害方时，有责任感。

第二，可以减少行政侵权现象的发生率：应区别公务员公务过错和本人过错所应担负的赔偿责任，对于因公务员本人过错而造成的损害应规定直接的损害赔偿制度，以防止某些官僚主义以交学费为名，肆意侵犯公民合法权益。②我们知道任何一个国家的法律基本上从形式上看都是公正合理的，现在已经不再是希特勒式的纳粹法律，也不是古代不能开诚布公衷心维护皇权至上的法律，现在的法律即便是资本主义国家的法律，都是宣扬民主法治、平等自由的。然而行政侵权的现象还是屡禁不止，这其中与行政执法人员素质较低，法治意识薄弱，仍然认为自己就是法律，认为自己就是旧时的官吏，没有公仆意识这些错误思想有很大关联。如果我们能在诉讼中要求其直接承担赔偿责任，责任能够切实的落实在相关责任人身上，那么纯粹处于公务员个人重大故意或者过失的行政违法行为的案件就会减少发生的机率。

第三，避免责任承担不落实：在现实情况下，很多行政机关承担了行政赔偿责任以后，往往因为某些因素不再追究具体责任人的责任，除非在社会上有严重的影响，在新闻媒体上曝光过。这些因素比如，具体责任人是行政机关的负责人，具体责任人通过内部途径跟追究责任的人或者机构达到某种共识等等。而这些情况在行政相对人看来将会极大影响对行政机关的信任，也影响行政机关公开透明执法的形象。而相关责任人轻易就能逃脱法律的制裁，也不利于法律所追求的正义的实现。这样，需要追偿的行政赔偿责任其实根本落实不到具体责任人身上。

第五，可以弥补追偿责任的不完善。由于目前人们对行政追偿制度研究不够深入，立法又不成熟，表现在我国现行《国家赔偿法》上，只有原则性规定，没有任何程序上的立法保障。这也造成该项制度形同虚设；在法律实践中，几乎从未有过对公务员进行追偿的判例。其结果是，在财产责任意义上，我国的行政赔偿责任实际上纯粹的国家责任，国家的利益受到了损害，同时也放纵了公务员的行政恣意。②这样带来的社会负面效益更恶劣。虽然公务员个人赔偿责任被国家责任所吸收的趋势并不排斥追偿权的存在，即大多数国家对有故意或过失的公务员享有追偿权，但在实践中，执行这种权力更多是一种纪律手段，而不是赔偿费的追偿。③那么追偿也就没有了“偿”的意义。

其次，这种制度当然不是完美的，也存在这不少缺陷。第一，行政主体承担责任原则的冲突：我们知道在诉讼上针对不同案件类型，有不同的法律责任原则适用。公务员不能成为行政赔偿责任的主体，这是从外部行政关系这一角度而言的；但在内部行政关系中，公务员还是可以作为责任主体存在的，如行政处分，公务员承担的是内部行政责任。在公务员承担行政赔偿责任上这个问题上，各国采用的体例不同，比如法国就明显的将公务员和行政机关承担的责任分别划归为民事赔偿责任和行政赔偿责任两种，分别由普通法院适用私法规则和行政法院适用公法规则受理管辖，这是很特殊的。而在我国没有行政法院，虽然很多学者一直强调要求设立一个独立的行政司法机构，但是处于司法体系完整和司法成本等很多因素的考虑，一直都没有付诸实施。如若依照目前的司法系统，对行政赔偿案件中公务员应被追偿的案件采用法院直接审查病判决尤其直接承担的话，司法系统就要一改惯例，在两种责任都存在的情况下，司法救济就显得心有余而力不足，司法审查的成本也必然加大。

第三，公务员承担责任的界限也许会让幕后人逃脱法网：我们也知道，在很多情况下，具体操作的公务员可能因过错导致相对方合法权益损害，但是往往这种过错不是直接来源于自己，有时反而是情非得以，比如时来自上级命令，或者上级的暗示等。那么这样公务员在更高的权利者面前就有可能迫于威慑而采取错误的执法行为，如果法院在审查中，仅仅审查直接执法公务员的责任，那么幕后的黑手反而能在借刀杀人之后逍遥法外。在英国为了避免这样的情况发生，它们规定下级如果认为上级的指令违法或者不当可以不予听从，但是自己必须对自己的行为全权负责。然而这也不能完全解决这种隐忧，上下级之间的关系往往不是简单的服从或者监督而已，很大程度上，下级都会依照上级的命令行事，这其中是否有难言之隐恐怕也难免。

第四，公务员可能没有能力负担全部赔偿责任，而且此时相对方权益应该如何保障：这个问题就更现实，公务员作为一个个体，相对于行政机关而言，在财力物力上都是很微弱的，如果相对方本来可以通过向行政机关获得全额的赔偿，然而在向公务员求偿时很有可能就只能部分甚至得不到赔偿，这时是否符合行政赔偿制度设立的目的主要是为了保障行政相对人的权益？这对于行政相对方而言，这个制度在操作上也许就是不得民心的。就方便受害人获得赔偿而言，先向国家请求赔偿显然有利……不存在机关无力支付的问题。就国家机关工作效率和保护公务员积极性而言，如要求受害人对有个人过错的公务员请求赔偿，国家不负连带责任，责容易挫伤公务员工作热情，使其陷于频繁诉讼，患得患失，畏缩不前，反而影响其工作，有害于整个社会利益。①（这个马怀德老师的观点，是站在公务过错的角度分析的，此时看应该由国家机关负担赔偿责任，而不是找替罪羔羊。但是如果是因为公务过错之外的原因，那么他的违法作为或这部作为应该让其承担赔偿责任，他不依法履行其职务，反而用来胡作非为，本就应该认真反省，如果认识仍然错误就离职不干，无需还要考虑他工作的积极性和热情，如果这个时候顾全它们的面子，他们以后还会有的是继续违法执法的热诚。）

在我国，行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失以后，应当责全有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。即我国行政诉讼法实行的是谁的过错谁负责……由行政机关承担的赔偿责任，行政机关保留对有关责任人员的追偿权。①针对不同的侵权可以分别采用不同的救济方式，首先与公务完全无关的公务员个人侵权行为，受害人对此类行为无国家赔偿请求权，只能通过民法向公务员个人请求赔偿。即对公务员个人行为受害人有权向公务员个人提起诉讼请求赔偿。其次，在国家机关及工作人员各类执行职务过程中的侵权行为中，公务员在执行职务中有故意恶意或者重大过失。受害人既可以向公务员个人请求民事赔偿，也可以向国家请求赔偿。司法机关不得排斥受害人的选择诉权。或者也可以采用针对公务员提起行政赔偿诉讼。公务员背后的行政机关对无法赔偿的部分代以赔偿，那么日后可以在追偿，总之应该使有错的公务员走向诉讼的被告席，正面面对自己的过错带来的法律后果。最后，如果是国家机关及公务员的纯公务行为，造成相对方合法权益损害的，均由国家负责赔偿。受害人不得向公务员个人请求赔偿。②然而，其中第二种情况，我国依然是采用的仅向国家申请赔偿，而公务员无需负直接赔偿责任。《行政诉讼法》第67条规定公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成侵害的，有权请求赔偿。第68条规定行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。《国家赔偿法》第二条规定国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人由依照本法取得国家赔偿的权利。具体行政行为也就是公务行为，那么公务员在做出具体行政行为时由个人的故意或者重大过失导致相对方权益受损就没有明确的法律依据承担赔偿责任。如果不是具体行政行为，这时依照行政诉讼法才可以要求公务员直接赔偿。

①马怀德：《国家赔偿责任与公务员赔偿责任》，《中外法学》，1944年第3期，第5-9页。

① 金鑫、徐晓萍编著：《2002年中国问题报告》，浦东电子出版社，第25页。

②王世涛：《行政追偿中公务员责任的解析》，《行政论坛》，2001年第7期，第38-41页。

③《国家比较法百科全书》，第4卷，第97页。