透过当前监外执行罪犯脱漏管现状看我国的缓刑制度思维导图

1.缓刑执行缺少具体的法律依据

第一，在缓刑犯的考察与监管上，存在做表面文章而流于形式的现象。由于对考察组织的组成及其职责、考察的方式和措施等无章可循，对缓刑犯的考察责任往往只落实在纸上，实际上放任不管，从而削弱了缓刑制度的社会效果和法律效果。

第二，交付监管脱节。在缓刑犯的交付监管上，审判机关与公安机关之间尚未建立有效、规范的交付制度，如对缓刑犯该如何执行、法律文书该如何送达，罪犯该如何交接等。目前法院在交付缓刑犯时，一般只是填发执行通知书，送交公安机关执行，由缓刑犯凭执行通知书到户籍所在地公安机关报道。而有的缓刑犯却有意或无意的不去报到或迟报到，还有的缓刑犯在判决书作出后未向公安机关报到就外出经商或打工，造成缓刑犯事实上的脱漏管。由于审判机关和执行机关工作衔接不够规范、及时，在实践中基层派出所未能全面及时掌握本辖区缓刑犯的情况时有发生，使得对缓刑犯的考察和监管工作难以全面有效开展。

第三，对缓刑考察缺乏对缓刑犯的考核奖惩制度。缺乏对缓刑犯的考核奖惩制度使得对缓刑犯的考核奖惩缺乏依据，影响缓刑犯积极改造的信心。由于目前我国法律没有一个统一明确的缓刑犯考核奖惩标准，对缓刑考验期减少，撤销缓刑等奖励兑现比较困难。而且撤销缓刑的审批程序及手续过于繁琐，不易操作，对缓刑犯的触动不大，无法真正发挥对缓刑犯的制约作用。

刑法第76条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合”。这一规定说明，我国的缓刑执行机关是公安机关。实践中，公安机关作为缓刑的考察机构对缓刑考察难以有效执行。因为公安机关不但要打击现行犯罪，还要负责维护日常社会治安和担任安全保卫工作，任务十分繁重。而且基层公安机关警力比较薄弱，往往难以抽出专门的警力负责对缓刑犯的考察。同时公安机关在执行缓刑犯时基本上没有什么帮教措施，缓刑犯再犯罪的比例较高。因此，缓刑执行工作由公安机关完成，往往是流于形式，没有达到矫正犯罪，预防犯罪的立法目的。而且改革开放以来，市场经济发展迅速，但从我国经济发展的实际情况来看，由于各地经济发展不平衡，导致劳动力供需不平衡，相当一部分人必须外出经商或打工才能维持生计。这给缓刑的考察提出了新的难题。一方面如果不允许缓刑犯外出经商或打工，因缺乏谋生的条件和环境，将产生一些新的不稳定因素更不利于罪犯的改造，或者重新走上违法犯罪的道路。另一方面如果允许缓刑犯外出经商或打工，公安机关对宣告缓刑的犯罪分子的控制力就大大减弱，别说监管，有甚者犯罪分子的下落情况都无法掌握。

从我国司法机构的配置来看，公安机关对缓刑犯的执行处于无暇管理，没有管理的状态，而负有矫正犯罪之责的基层司法行政机关，只能对刑释解教人员进行安置帮教，而对缓刑犯的监管矫正并无法律授权，想管也管不了，这非常不利于对缓刑人员的改造和社会的稳定。由于公安机关与司法行政机关是两个不相隶属的机关，不可能要求公安机关按照司法行政机关的要求来监管矫正缓刑罪犯。这种刑罚执行主体多元化的状况，必然造成缓刑监管矫正工作脱节，导致刑事执行权力资源配置失衡，出现某些部门权力资源过剩，另一些部门权力资源供应匮乏的现象，无法使行刑权力资源产生最佳的效益。另外，把某些刑事执行权赋予公安机关，其实质就是把侦察机关与行刑机关合二为一，这有悖于现代刑罚重视行刑和刑罚效益的精神，也难以贯彻宪法所要求的各司法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的法律原则，影响了刑事司法活动的公正性。

我国刑罚规定以下三种情形应当撤销缓刑：一是在考察期限内犯新罪;二是漏罪的;三是在缓刑考察期限内，违反相关法律法规，情节严重的。就第一项而言重新犯罪自然是对社会的危害，撤销缓刑自不待言。但第二项和第三项的规定不是那么完善。第二项所指的漏罪是指判决宣告以前还有其他罪没有判决的，那么已过追诉失效的犯罪是否也适用，法律未明确规定。从字面上来理解，已过追诉时效的罪也属于未经法律判决的罪，应该以此理由撤销缓刑。但是一个时效已过的罪犯因较长时间正常生活，不需惩戒就已经顺利回归社会，对社会已不具有危害性，这时如果再对已过追诉时效的犯罪为据而撤销缓刑，显然是不合理的。第三项规定中的“情节严重”过于模糊，目前并没有明确的界定，何谓“情节严重”?违反哪些“法律、行政法规或者监督管理规定”也没有具体界定，公安机关在相关证据的采集也无从下手，在司法实践中对这条法律的适用少之又少。大足法院近四年里没有一件因“违反规章制度情节严重”而被宣告撤销缓刑的案件。因此，“情节严重”应再作细化规定。

目前，我国还没有对缓刑执行做专门的立法，导致审判机关、公安机关、检察机关在缓刑执行工作的衔接混乱，还有缓刑考察、监管、撤销等工作没有具体法律依据。从缓刑执行工作实务看，对缓刑执行程序立法已经非常有必要，这对于全面、系统地规范缓刑执行程序，实现缓刑的立法意义起到重要作用。这样一方面可以使缓刑考察真正落到实处;另一方面，也给缓刑执行机关提供有效具体的执法依据，避免无法可依而引起的执法尴尬。

缓刑的成败在相当程度上决定于缓刑监督实施，在我国，缓刑监督实施工作是主要是由公安机关承担。由于公安机关业务量大无暇顾及缓刑人员的监督工作，致使有些地方的公安机关对缓刑人员不管不问，缓刑人员也认为自己“一放了事”，造成脱漏管现象严重。目前，世界上大多数实行缓刑制度的国家，都设立了具体的缓刑考察组织。

鉴于以上情况，我认为由司法行政部门统一行使是缓刑监督考察工作较为合适，其理由是我国司法行政部门本身具有矫正犯罪的职责，如果由司法行政部门负责缓刑犯的监管，缓刑犯监管、矫正工作有机结合，使行刑权力资源产生最佳效果。在县级以上司法局设立专门的缓刑监督考察部门和派专职人员从事缓刑监督考察工作，并应通过立法规定，该缓刑监督考察组织定期向法院提交缓刑人员的考察报告，由法院来监督缓刑的执行，对应当撤销缓刑的，及时做出裁决。

缓刑撤销是人民法院依据法定程序，对已发生法律效力的缓刑考验期予以取消恢复自由或将罪犯收监执行原判的决定。对于有关撤销缓刑的规定，我认为有以下两个方面需要完善：

第二、增设撤销缓刑的程序性规定。这是因为：第一，由于刑法在缓刑撤销方面的规定本身较为模糊仅用一个“情节严重”来描述被缓刑人违反法律法规和监管规定的严重程度，法官的自由裁量权限很大，这就十分有必要设置一个听证程序来查清被缓刑人是否确实已经达到情节严重的程度。第二，由于我国缓刑的监督考察机关是法院之外的公安机关，因而应当撤销缓刑首先必然是公安机关的观点，在将公安机关的观点转变成法院的观点的过程中，应当同时听被缓刑人的陈述。可见，很有必要增设撤销缓刑的程序性规定，以使缓刑监督考察机关和被缓刑人都有机会充分阐明自己的观点和理由，以增强法院撤销缓刑决定的正确性。

缓刑犯虽然不用监禁，但其作为服刑人员的身份并没有改变。为了强化对缓刑犯的监管和教育矫正，防止脱漏管失控，有必要建立新的监管机制适应新形势需要。

第一，建立居住地变更核准制度。针对缓刑犯确实需要迁移到异地居住的情况，建立“居住地变更核准制度”，即对缓刑犯因居住地迁移，必须经当地司法行政机关批准，对于那些擅自迁离原居住地的人员，司法行政机关有权决定将其重新收回监狱执行刑罚。

第二，建立异地托管制度。针对我国人员流动性较大、户籍管理滞后等实际情况，造成大量“人户分离”，建立“异地托管制度”，即对于“人户分离”的缓刑犯，原户籍所在地的司法行政机关应主动与其暂住地的司法行政机关联系并委托协助管理。

第三，建立缓刑信息网络制度。针对缓刑执行堵塞衔接工作中出现的漏洞，建立“缓刑信息网络制度”，即在司法机构内部设设立缓刑考察网络信息中心，由专人负责计算机信息管理。该中心全国联网，由司法局负责缓刑考察的部门将犯罪分子的基本情况输入，同时，还要输入犯罪分子在刑罚执行过程不断形成和收集到的资料。保证执行主管机关及有关人员能够及时掌握缓刑执行情况，防止因工作衔接问题而造成脱漏管的现象。

缓刑保证金制度是指对缓刑犯在考验期内由提出担保的缓刑犯亲属和所在单位，由法院交纳规定量的保证金，保证将来不致再犯罪的一项保护管束制度。实行该制度已成世界各国立法替代短期自由刑的途径之一。建立缓刑保证金制度的目的是为在考验期内能够通过经济手段促使缓刑犯加强自律能力的一种方法。其具体做法是，缓刑犯在考验期内未发生违法犯罪行为，发还全部保证金额;相反则依法撤销缓刑，并将保证金的一部或全部予以没收，上缴国库。缴纳缓刑保证金不同于罚金和没收财产等财产刑，也不同于财产扣押，罚款，赎金和赔偿金，它主要是采取支付保证金的假扣留以期待的方法，依靠缓刑犯自身的表现，确定其复得或丧失。对于缴纳保证金应当注意缓刑犯及亲属的缴纳能力，这既遵循我国刑法的罪责自负原则，又要有利于缓刑犯自身改造，有效地使其更好地在社会行为中认真履行法律义务和道义责任，使之实现适用缓刑的目的。

总之，我国缓刑制度的发展和完善还需要一个过程，寄希望于有关的法律法规尽早出台，有关的制度得到建立，使缓刑执行得到切实有效的落实，减少脱漏管的情况，使缓刑的立法意图得已真正的实现。

供稿： 大足法院 李钰娟

参考文献

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