浅析剥夺政治权利内容之立法完善思维导图

[内容摘要] 剥夺政治权利的内容包含剥夺选举权和被选举权，理论界对此并无太多争议，但关于选举权和被选举权的内涵有不同观点。剥夺政治权利之选举权和被选举权仅指国家领域内公民的选举权和被选举权，而不包括社会领域内村民的选举权和被选举权与国有公司、企业、事业单位和人民团体等单位中与单位成员行使民主管理权利相关的选举权和被选举权。

[关键词] 政治权利;选举权;被选举权

剥夺政治权利，就是指由人民法院依法判决剥夺犯罪分子参加国家管理和政治活动权利的刑罚方法。剥夺政治权利的内容包含选举权和被选举权。理论界对此并无太多争议，争议主要集中于选举权和被选举权的内涵。剥夺政治权利是附加刑之一，在实践中虽然较少单独适用，但随着我国社区矫正工作的全面推广，剥夺政治权利的价值开始凸显。笔者在此拟对剥夺选举权和被选举权进行深入讨论，并提出改革和完善的建议。

一、保留的合理性

选举权和被选举权是公民政治权利的核心内容之一。保留其作为剥夺政治权利的内容有很大的合理性。理由如下：

在现代法治国家，公民主要是通过行使自己选举权和被选举权来参与国家政治活动。在我国，选举权和被选举权是人民当家作主参加管理国家的一项最基本的政治权利。从选举权来说，公民通过行使选举权，选出自己的代表代为管理国家。我国的国家代表机关都是由选举产生的，因而可以说选举权的意义重大而神圣;从被选举权来说，由选举产生的人民代表直接参与管理国家的活动，行使管理国家的权力。他们代表人民行使权力，因而理应具备较高的政治素质。被剥夺政治权利的犯罪分子的政治素质显然不符合这种要求。正因为如此，《宪法》第34条规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住年限，都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”宪法在赋予公民选举权和被选举权的同时，明确规定依照法律被剥夺政治权利的人除外。综上所述，《刑法》第54条把选举权和被选举权作为剥夺政治权利的内容是有其合理性的。

此外，剥夺犯罪人的选举权和被选举权在许多国家的刑法中都有所规定。如根据日本的《公职选举法》，由于一般犯罪而被处以监禁以上刑罚，尚未执行完毕;或者被处以监禁以上刑罚，尚未被宣布不执行者(正在缓期执行的人除外);及由于特定的选举犯罪而被处以罚金以上刑罚的人，都将被剥夺或停止选举权与被选举权。此外，如《意大利刑法典》第28条规定的褫夺公职第(1)项就是剥夺或停止犯罪人的选举权和被选举权;《德国刑法典》第45条规定因重罪被判处1年以上自由刑的，在5年内丧失担任公职和选举的权利;《法国刑法典》第131条也有禁止公民权(投票表决权和选举权)的规定。

二、选举权和被选举权的内涵

目前我国存在四种类型的选举，各有区别，分别适用不同的法律调整。第一种是人大代表的选举，在县级及其以下实行直接选举，在县级以上实行间接选举，适用《全国人大代表与地方各级人大代表选举法》及其配套法律法规。第二种是指由人大代表选举产生一定的国家机关公职人员，如国家主席、省长、各级法院院长、各级检察院检察长等。这种选举主要适用宪法的相关条款及《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律法规。这两种类型的选举均是基于公民身份而取得的，可合称为“公民选举权”。第三种是基层群众选举产生基层群众性自治组织，在农村由村民直接选举产生村民委员会适用《村民委员会组织法》及相关地方性村委会选举法规。村委会选举是公民基于其农村村民身份而取得的，因这种选举权所具有的“村民”人身属性将其称为“村民选举权”①。第四种是国有公司、企业、事业单位和人民团体等单位中与单位成员行使民主管理权利相关的选举。于是，关于剥夺政治权利之选举权和被选举权的包含上述哪几种类型中的选举权与被选举权，理论界一直存有争议。狭义说认为，选举权是公民依照法定条件和法定程序选举国家代议机关代表和某些公职人员的权利;被选举权是指公民依照法定条件和法定程序被选举国家代议机关代表和某些公职人员的权利。广义说认为，选举既包括各级人民代表大会代表的选举，也包括国家机关、国有公司、企业、事业单位和人民团体、村民委员会领导人员的选举。

由此看来，被剥夺的“选举权和被选举权”的内容处于不确定的状态。法律内容确定是罪刑法定原则的要求，不确定性在法律中应受到非难。因为不明确的刑法不仅有使无辜者身陷囹圄的危险，伴随着司法上任意的差别对待的危险。当然，极度的确定性反而有损确定性。任何国家的刑法都无可奈何地留有余地，如任何刑法都不能告诉我们有介入因素的因果关系在何种程度上承担刑事责任。但我们不能因此放弃对法律内容明确性的追求。应当说，现行刑法在这方面做了很大的努力。选举法与被选举权的内涵仍不够明确，这与罪刑法定原则的要求仍有相当的距离。因此，要明确选举权与被选举权的内涵，明确剥夺选举权和被选举权的内容。

相对于狭义说而言，广义说主张在维持“选举”一词的基本内涵(各级人民代表大会的选举)不变的前提下，对“选举”作广义的理解，其意在拓展“选举”一词的涵括面，从而强化剥夺政治权利的刑罚功能，因而其出发点是好的。但笔者认可狭义说的观点，即剥夺的“选举权与被选举权”的内容不包括村民委员会中选举权和被选举权，也不包括国有公司、企业、事业单位和人民团体等单位中与单位成员行使民主管理权利相关的各种选举权与被选举权。理由如下：

从现有法律法规来分析：

首先，从宪法规范来分析。选举权和被选举权是宪法赋予公民的最基本、最重要的政治权利，刑法对宪法赋予公民的选举权和被选举权的剥夺，应当以宪法的明确授权为依据。因此，对选举权和被选举权剥夺，必须以宪法规范为基础，与宪法学上对选举权和被选举权的理解保持一致。尽管选举这一形式用得很广，例如政党、社会团体、企事业单位组织等等，都采用选举的形式产生自己的领导机构和领导人，但这些都属于广义选举的范畴。宪法学论述的选举制度，“并不是广义的选举，而是指选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的原则，程序以及方式方法的总和”②。

其次，以刑法规范为视角。根据《刑法》第54条规定，剥夺政治权利的内容包含剥夺担任国家机关职务的权利与担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。被选举担任国家机关职务的权利与国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利应当包含在剥夺担任国家机关职务的权利与担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利之中。因此，就刑法规范协调性而言，选举权和被选举权应为狭义说所指的内容，不包括国家机关、国有公司、企业、事业单位和人民团体中的选举权和被选举权。

第三，从国外立法来考察。在国外立法中，一般无剥夺犯罪人在各党派、社会团体、企业、事业单位的选举权的规定。“前苏联的刑法典曾规定‘职业及其他团体之选举权和被选举权’为剥夺权利刑的内容，但在后来也予以取消”③。2.从政治权利的性质来分析。剥夺政治权利是指由人民法院依法判决剥夺犯罪分子参加国家管理和政治活动权利的刑罚方法。政治权利存在于两个领域，即国家领域内的政治权利和社会领域内的政治权利。剥夺政治权利刑之选举权与被选举权仅指国家领域内的政治权利，即公民的选举权与被选举权，而不包括社会领域内的政治权利。因为村民的选举权与被选举权不是国家领域内的政治权利，只是社会领域内的政治权利。理由如下：

首先，从村民委员会与居民委员会的自治性质看。《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织。”基层群众性自治组织是一个具有自治性质的社会组织，从它与它所在基层行政区域内的国家机关的关系来看，基层群众性自治组织独立于它所在基层行政区域内的国家机关，不是它们的下属或下级组织。公民选举权是宪法规定的公民参加管理国家事务，选举产生代议机关代表和国家机关公职人员的基本权利，与国家政权——国家权力机构和政府机构——密切相关，属于国家事务范畴。通过公民依法选举而建立的国家机构负责处理主权国家范围内的各种事项。村民选举权是宪法所赋予的村民行使管理内部公共事务和社会事务的权利，与社会领域息息相通，属于社会事务范畴。村民选举权是村民自治内部村民所享有的自治权中的一种，其目的在于使村民依法选举村委会等成员，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。通过村民依法选举而建立的村委会是为了解决居住地范围内的公共事务和公益事业及民间事务方面的社会问题，即一定地域中内部事务和社会事务。正如有学者指出，如果把村民选举权视为国家事务内的权利，那么就等于抽去了其立身的基石，也丧失了其存在的意义。因为这样又回复到了以前国家权力无所不在、无所不能的老路。综上所述，不应剥夺政治权利的村民参与村民委员会选举④。

正如有学者指出：宪法意义上的选举权和被选举权，指的是公民享有的选举或被选举为国家政权机关组成人员的权利，它是公民的基本政治权利之一。村民委员会是基层群众性自治组织，不是国家政权机关，村民在村委会选举中的权利义务，来自于农村集体组织的成员权。这是两种主体与客体、内容与性质均不相同的选举权与被选举权，所适用的法律、法规亦不相同。作为公民政治权利的选举权和被选举权，由《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》予以调整规范，而村民在村委会选举中的权利义务，则由《村民委员会组织法》及该法授权各省、自治区、直辖市的人大常委会制定的选举办法予以调整规范。因此，村民在村委会选举中的选举权和被选举权，并非宪法意义上的、《中华人民共和国立法法》规定中只有法律才能剥夺的“公民的政治权利”⑤。

其次，从宪法逻辑结构来看。《宪法》第111条有关城市居民和农村村民直接民主的事项，是放在《宪法》第三章有关国家机构的内容中予以规定的，居民自治和村民自治形成的城市居民委员会和农村村民委员会，不是国家机构，但又是介于国家机构与城市居民和农村村民之间的重要组织，所以放在国家机构一章规定是合适的。这个规定强调的也是基层直接民主的方式而不是国家领域内的政治权利。宪法中国家领域内的政治权利应当仅限于第二章的范围，否则就会出现制宪者在宪法结构安排中的逻辑混乱问题⑥。

三、结论

从“剥夺选举权和被选举权”的视角来完善剥夺政治权利的内容，必须在《刑法》第五章中解释“选举权和被选举权”，明确选举权和被选举权的内涵。具体来说，剥夺选举权与被选举权是指各级人大代表的选举与特定国家公职人员的选举。这样一来，选举权和被选举权的内涵与《村民委员会组织法》第12条相冲突。这一矛盾只能通过立法来完成，即修改《村民委员会组织法》第12条，剥夺政治权利的村民可以参与村民委员会选举，并能被选举为村民委员会成员。至于国有公司、企业、事业单位和人民团体等单位中与单位成员行使民主管理权利相关的选举则不应包含在内。

注释：

①④胡肖华、李云霖：“论村民选举权之特质”，载《河南省政法管理干部学院学报》2006年第4期。

②许崇德：《中国宪法》第335页，中国人民大学出版社1989年版。

③吴平：《资格刑研究》第144页，中国政法大学出版社2000年版。

⑤孔祥慧：“缓刑犯能否竞选村委会成员”。

⑥刘松山：“宪法文本中的公民‘政治权利’——兼论刑法中的‘剥夺政治权利’”，载《华东政法学院学报》2006年第2期。