涉农群体性纠纷的诉讼解决思维导图

《中华人民共和国宪法》第9条、第10条，《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第73条、74条，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第46条至52条、58条至60条，《中华人民共和国土地管理法》第2条、第8条、第10条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条等明确了我国土地的所有权主体，即土地所有权由国家和集体所有，且做了详细的划分。通过上述立法，我国确立了国家和集体两级土地所有权，但由于长期受土地所有制姓“公”或姓“私”观念影响，“我们无法回避农村集体土地所有权在法律上有名无实的状况。权利主体虚位，是集体土地所有权弱化的原因与表现。”[1]从集体土地所有权的实际运行来看，其“不仅范围较窄，其所有权权能除占有、使用、收益权外，农村集体对土地之处分权受到国家所有权的严格限制，一定程度而言，农村集体所有权仅仅是国家所有权之补充或附庸，其产生并非是国家平均地权的结果，而是国家进行社会控制的一种手段。”[2]于是出现了国家所有权至上，集体所有权受限的尴尬局面。从现有立法结构看，其着重保护者为土地的所有者———国家利益，而非对土地做出投入并使其产生实际效益的利用者即用益权人，致使国家随意以各种行政手段侵害集体土地所有权，农村土地所有权仅具形式而缺乏实际权利内涵。在这样一种背景下，国家与集体土地所有权权属纠纷、不同集体经济组织间集体土地所有权权属纠纷、“四荒”土地使用权纠纷比较突出。

在农村土地纠纷案件中，争议比较大、问题比较多，也较难处理的是收益分配权纠纷。由于在如何确定农村集体经济组织成员资格等问题上各地认定标准不一，从而导致执法不统一。农村土地纠纷主体与其他民事案件主体相比，其特殊性在于，主体只有取得成员的身份资格后才能享有征地款分配权和土地承包经营权等村民待遇。实践中比较普遍的做法是或以当事人的居住地为依据，或以其户籍为依据，以此认定集体经济组织成员的资格。但其极有可能“两头”否定诸如“外嫁女”、离婚、丧偶女性、大中专在校生、服刑人员等特殊群体的成员资格，以此剥夺他们的收益分配权，造成两头权利都悬空的状况。据我们调查，上述特殊群体由于身份上的不稳定性，致使其收益分配权极易丧失。以大中专学生为例，过去只要其一经录取，其身份即发生变化，毕业后由国家统一分配工作，与所在乡、村存在经济联系的可能性不大。而随着国家取消统分工作和就业形势的严峻，许多毕业生不能保证其在城市工作，相反有相当一部分毕业生待业滞留家中，在未正式参加工作前，其理应享有收益分配权。正是社会对上述特殊群体权利的漠视、法律和政策等原因致使许多人无法享受土地上的诸项权利。于是，以争取收益分配等引发的农村土地纠纷也日渐增多。

依据《物权法》第42条的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。从理论上讲，依契约而成立的承包经营权可以对抗集体的发包权。但实践中比较普遍的做法是:当国家对农业土地进行征收时，发包人可以凭借所有权人的优势干预承包人之自主经营权，而农村土地承包经营权人不能以平等身份与国家达成补偿协议，难以适用物权效力保护自己的权利。[4]结果土地承包经营权人的权利完全由享有所有权优势的集体替代，后者通过自己在农地上的优势和话语权，迎合权力主体的需要，往往以各种手段压低，甚至贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费。安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益等法律规定更是难以执行。当权利主体的利益明显受到侵犯或不能满足其利益需求时，因土地征用费引起的纠纷自然成为农村土地纠纷之一种，且在实践中比较常见。同样，城市与农村土地征用补偿问题也很突出。一方面，同样的土地和房屋在土地征用补偿中此地与彼地的差距太大；另一方面，征用农牧民土地后的社会保障机制滞后。尽管《物权法》有明确规定，但社会保障理论、意识还很滞后，需要从根本上予以解决。

对于解决上述各类涉农土地纠纷，诉讼方式具有无可替代的中立性、客观性、正当性、公正性。在一些比较复杂的土地纠纷中，诉讼能够提供诸如财产保全、证据保全、先予执行等技术性支持，从而有效地维护农民一方的土地权利。

因此，对于农村土地纠纷，尤其是群体性纠纷，应当积极倡导诉讼解决。

代表人诉讼制度是群体诉讼制度的一种形式，是我国民事诉讼立法在吸收美国集团诉讼制度和日本选定当事人诉讼制度优点的基础上，结合我国的法律传统和发展水平，以共同诉讼制度为基础，结合诉讼代理制度的机能所建立的处理群体性纠纷的制度。

群体诉讼制度最早起源于17世纪的英国，这一制度的产生一开始就与涉农土地纠纷的解决有关。例如，当时英国的圈地运动导致大量土地纠纷涌入法院，于是1676年，英国衡平法院应教区居民的请求作出了一则适用于全体居民的判决，从此确立了英国代表人诉讼制度。这一制度后来传入美国，逐渐演变为美国当今的集团诉讼。

首先，合理运用代表人诉讼制度，有利于及时疏导土地纠纷、维护农村社会的稳定。农村土地纠纷往往涉及面广、规模大、对抗性强，如不以合理、正当的渠道加以疏导和解决，农民比较缺乏自我救济的能力，可能会酿成更加剧烈的社会冲突。代表人诉讼制度能够较好地为纠纷各方提供一个理性的对话程序，通过用事实和证据说服对方从而理性地倾泄不满、平息冲突、解决纠纷。

其次，从代表人诉讼的实践看，涉农土地纠纷的原告一方，通常是经济力量和社会地位均处于弱势的农民，而另一方则是实力强大的企业、集团、社会组织，甚至是村委会或政府，力量对比悬殊。代表人诉讼制度能够平衡冲突双方的诉讼能力，从实质上保障诉讼权利平等。代表人诉讼制度使弱小的一方当事人得以为了共同的利益而成为暂时的团体，与对方当事人形成力量均势，从而使诉讼顺利进行，使裁判结果获得正当性而易于被接受，有利于纠纷的平息和化解。如果农民单个与强大的被告对抗，立法上的平等往往难以实现。

第三，代表人诉讼制度有利于提高诉讼的效率，这对农民一方克服诉讼投入的负担具有现实意义。人数众多的一方当事人针对相同的当事人提起多次诉讼，无论对于当事人，还是对于公共司法资源，都是一种巨大的浪费。司法的高成本是阻碍农民进行诉讼的重要因素。笔者在山西农村调查时，与被调查的农民谈到诉讼的好处，他们中间有人马上感叹“好是好，可是我们没有钱打官司”。这个现象是具有普遍性的。

首先，司法权地方化的问题必须引起高度重视，并努力加以解决。这个问题涉及到农村经济体制改革和政治体制改革，将是一个长期、渐进的过程。保障基层法院特别是基层法院的派出法庭的独立，在具体的工作中与地方政府相分离，才能公正地审理和裁判案件，尤其是在行政诉讼中，司法权如不能独立，行政诉讼的救济功能就会落空。将诉讼程序的正义性展现给农村当事人，有利于树立司法的权威，使农民崇尚法律和愿意利用这个武器。同时，法院应当将队伍建设的工作重心放在基层法院，充实基层法院的审判力量，提高法官的政治素质和业务素质，严格依法办案。以公正的裁判保障国家土地立法的贯彻实施，保障广大农民的土地权利。

其次，完善现行的诉讼制度包括: （1）扩大行政诉讼的受案范围，对于侵犯农民土地权利的行政行为，都应当纳入司法救济的范围。（2）完善诉讼主体制度，包括扩大行政诉讼原告资格，赋予受行政行为不利影响的人以起诉的权利。（3）完善证据制度；合理分配举证责任，解决农民在承担举证责任方面的困难；扩大法院依申请调查证据的范围，明确申请、调查、质证、复议的程序；审判组织依法行使释明权，保障当事人正确、合理的运用诉讼程序确定自己的诉讼主张和相应的证据体系。（4）完善审前准备程序，重点解决整理争议焦点、证据交换和和解问题。（5）完善保全程序，保障判决生效后有财产可供执行。（6）完善执行程序，重点解决行政诉讼判决的执行难问题，切实保障农民一方的合法权益。

第三，加强法律援助工作，帮助农民克服法律意识和诉讼能力不足以及诉讼的高成本带来的不便。土地权益关系到农民的生存与发展，而农民通常是实体上的弱势群体和诉讼能力较差的一方，不给予重点保护就难以实现真正的公平，不利于维护农村社会的稳定。法律援助需求量最大的地方是农村、农民，而现在法律援助还主要在城市困难人群中进行，因此，法律援助工作应重点向农村覆盖。