浅议治安调解现状及应注意关键环节思维导图

《治安管理处罚法》第9条之规定是治安调解的法律依据，但由于法律规定本身不够具体，其后公安部《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部部长令第88号)、《公安机关治安调解工作规范》等分别作了一些补充规定。从笔者日常工作中掌握的情况和最近的调研情况看，应当说目前基层公安机关开展治安调解执法工作的总体状况不错，成效也比较显著，但由于现阶段涉及治安调解的法律规定较为零散，加上个别基层民警执法素质不高、学习能力不强、法律理解能力有待提高以及对治安调解执法的重视程度不够等原因，在治安调解执法实践中存在着一些比较突出的问题，直接影响了治安调解的功能与作用的发挥。

(一)对治安调解的适用条件把握不准。主要表现在：首先是对不宜调解的治安案件作调解处理。如工作中曾发现有个别基层民警应结伙斗殴双方当事人的申请对案件治安调解结案。其次是对不构成违反治安管理的行为予以治安调解处理。第三是对治安调解的选择性条件认识不足。如有的民警认为只要是民间纠纷引起的治安案件均要进行调解，认为调解是治安案件办理的必经程序，将“可以调解”错当成“必须调解”，这也违反了治安调解应当遵循的当事人自愿原则。

(二)对治安调解的程序规范掌握不够。主要表现在：首先是未制作书面调解协议，而以口头方式予以治安调解结案。实践中有的民警甚至直接在“110报警登记表”的处理情况栏上写明是“口头调解”，而没有其他任何材料加以证实。其次是书面调解协议的制作不符合要求，如调解协议内容未明确履行期限、方式，调解单位未加盖公章，主持调解的公安民警没有在调解协议上签名及调解时没有见证人在场等。第三是未将治安调解案件纳入治安案件数量统计，致使实践中经常发现有的基层执法部门出现刑事案件与行政案件“倒挂”以及接警量与案件量相差太大的不正常情形。第四是超过了调解的次数与时间要求，久调不结又不处理，导致大量信访案件发生。

(三)对治安调解的办案步骤知之甚少。主要表现在执法实践中存在着重调解结果轻调查取证和重调解结果轻法律宣传教育两种比较突出的错误倾向。在案件办理中，一方面，有的民警过多地依赖治安调解手段，没有认识到调解前应当首先做好调查取证工作，有的甚至认为调解案件没有必要花时间、花精力去调查取证，往往使案件时过境迁，导致该取的证据取不到而使案件在调解不下去后无法及时作出治安处罚。这种例子在实践中并不少见，很多信访案件也由此产生。另一方面，有的民警不愿意做耐心细致的调解工作，为了能促使调解成功，往往“走捷径”、“耍花招”，想尽各种方法，有的甚至使用非法手段迫使双方当事人“自愿”达成调解协议，在忽视法律宣传教育的同时又给了当事人以不良的引导，也扭曲了治安调解存在的要义。

(四)对治安调解的法律效力认识模糊。主要表现在：一方面，有的民警错误地认为既然双方当事人已经达成治安调解协议，案件就可以结案了。因此，对达成的调解协议的履行情况不按规定在协议约定履行期满后3日内去了解落实，其后也不主动去跟踪监督，更有甚者，对调解达成协议而当事人无正当理由不按期履行的不及时进行治安处罚或以已结案为由不进行处罚。另一方面，有的民警把治安调解作为治安处罚的一种“法定从轻、减轻”情节，在对案件进行治安调解，由双方当事人达成协议并顺利履行后，又以同一事实对违法行为人作出了治安处罚决定，违反了“一事不再罚”的法律精神。

对于不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当按照公安部上述文件的规定，告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。三是可以调解的治安案件的范围仅限于“情节较轻”。目前对“情节较轻”如何界定，法律还没有作出解释。笔者以为，“情节较轻”，应是指违反治安管理行为的性质较轻、手段不恶劣、后果不严重、社会危害性比较小等，但主要是要结合案情具体分析，而在具体分析时，应以“是否足以惩戒违法行为人，消除双方矛盾”作为要否治安调解的唯一标准。

(二)正确理解治安调解的可选择性规定。治安调解和治安处罚是治安案件处理的两种方式。如上所述治安调解必须符合三个要件，实践中有的民警就错误地认为只要同时符合了这三要件，公安机关就应对案件作治安调解处理，将治安调解作为案件处理的唯一出路。这种观念是有失偏颇的，因为它没有深刻领会到治安调解的可选择性规定。从法律的规定上看，符合了《治安管理处罚法》第9条规定的三要件，并不意味着就要启动治安调解方式结案，要适用治安调解还必须同时具备以下两个选择性规定：一是案件双方当事人自愿选择了治安调解。双方当事人都愿意调解是治安调解的基础，这也是治安调解的“自愿”原则的要求。如果双方或其中一方当事人始终不愿意调解，则公安机关不宜调解。

(三)深入掌握治安调解的办案程序。执法调研中发现，许多基层民警之所以热衷于适用治安调解方式结案，意识到治安调解对于消除社会矛盾、促进社会和谐的积极意义是一个原因，治安调解达成协议并履行的案件，不会引发行政复议、行政诉讼等后续问题也是一个原因，而最重要的原因在于许多民警认为治安调解的案件，可以省去繁杂的调查取证等办案程序，特别是遇到双方当事人一开始就自愿的，还可以不用调查取证。

(四)积极做好治安调解案件数量的统计工作。笔者在工作中了解到，目前很多地方公安机关没有将治安调解纳入治安案件统计范畴，主要是一方面对治安调解计入治安案件总量的积极意义没有正确的认识，另一方面是基层公安机关从控制治安案件发案量的角度考虑，担心发案数太大。但这样也导致了诸如刑事案件与行政案件“倒挂”以及接警量与案件量相差太大等不正常现象，而这种情形目前在一些地方基层公安机关仍然普遍存在。笔者认为，治安案件的统计数量是评判社会治安状况、公安机关工作成效、工作任务、警力配置、经费开支、民警工作能力等方面情况的主要依据之一。而治安调解作为公安机关对治安案件的一种处理方式，无疑也同样反映公安工作成效、民警工作量等，当然应纳入治安案件的统计范围。