立案监督与审查起诉的关系思维导图

刑事立案是指公安机关、人民检察院、人民法院等机关对于报案、控告、举报、自首以及自诉人起诉等材料，按照各自的职能管辖范围进行审查后，认为有犯罪事实发生并追究刑事责任时，决定将其作为刑事案件进行侦查或审判的一种诉讼活动。①刑事立案是一个独立的诉讼阶段，与侦查、起诉、审判等诉讼阶段是相并列的，它标志着刑事诉讼活动的开始。立案监督就是对刑事立案工作的监督，与侦查监督、审判监督等都属于法律监督的一部分。学术界对于刑事立案监督的认识并不统一，但我认为“刑事立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督，是法律赋予检察机关的一项重要职能，也是《刑事诉讼法》规定的一种特别程序。”②立案监督工作的内容包括两个方面：一、应当立案而不立案即消极立案行为；二、不应当立案而立案即积极立案行为。

依据我国《宪法》和有关刑事诉讼法律的规定，检察机关是我国专门的法律监督机关，是刑事立案监督的主体。而刑事立案监督的客体，由于刑事立案主体的非单一性，可以得出它既包括公安机关的刑事立案活动，也应包括国家安全机关、监狱、走私犯罪侦查机关、军队保卫部门和检察机关自侦部门等主体的刑事立案活动。

我国《刑事诉讼法》对于立案监督的规定主要在第八十七条：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”此规定通常被视为检察机关行使刑事立案监督权的直接法律依据。此外，《宪法》第129条、第135条和《中华人民共和国人民检察院组织法》第1条均作出了原则性、纲领性的规定，还有有关规则、规定及司法解释对刑事立案监督也有一些具体的规定，这些规定共同构成了我国的刑事立案监督制度体系。

除了以上这些关于刑事立案监督制度的实质性规定外，还有一些程序方面的规定。根据现行《刑事诉讼法》及六部委《关于<刑事诉讼法>实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关对公安机关进行刑事立案监督工作，一般是按照下列程序进行：受理刑事立案监督案件——要求刑事立案主体说明不立案的理由——认为刑事立案主体说明的不立案理由不成立时通知刑事立案主体立案侦查——报上一级人民检察院备案。

二、立案监督与审查起诉的关系概述

三、立案监督与追诉、不起诉的关系

《刑事诉讼规则》第二百六十六条、二百六十七条规定人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形，认为需要补充侦查时，应当提出具体的书面意见，退回公安机关或者自侦部门补充侦查。通过上述规定可以看出检察院在审查起诉时发现漏犯或漏罪的，采取的是补充侦查的方式，而非通知公安机关或者自侦部门另外立案侦查。这里的补充侦查是指公安机关或者人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作的基础上，就案件的部分事实、情节继续进行侦查的诉讼活动。⑥补充侦查本质上是原有侦查工作的继续，仍属于被移送审查起诉案件的侦查程序范畴。案件被退回补充侦查表示此案尚未审结，且需要继续侦查，因此对于漏罪或漏犯来说并没有另外立案，而是仍在被移送审查起诉案件的程序范围内。但是补充侦查一般以两次为限，若是两次不能查清的话检察院应如何处理呢？《刑事诉讼法》第一百四十条第四款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”另外，《刑事诉讼规则》第二百七十条规定：“人民检察院对已经退回公安机关二次补充侦查的案件，在审查起诉中又发现新的犯罪事实，应当移送公安机关立案侦查；对已经查清的犯罪事实，应当依法提起公诉。”上述规定表明，审查起诉中发现漏罪漏犯的，经过二次补充侦查后仍事实不清、证据不足的只能作出不起诉决定，事实清楚、证据充分的应当提起公诉；如果在二次补充侦查结束后才发现还有漏罪漏犯的，此时只能移送公安机关另外立案侦查，若公安机关不立案，检察院可行使立案监督权。由补充侦查之前和之后发现漏犯漏罪的不同可得出结论，前者检察院适用的是追诉程序，而后者则适用的是立案监督程序。

在司法实践中发生过这样一则案例：某检察院公诉部门在办理本院反贪局移送审查起诉的犯罪嫌疑人黄某贪污案时发现，侦查部门在侦查贪污赃款去向时查明黄某贪污公款用于赌博，侦查部门向公安机关移送黄某涉嫌赌博罪的线索后，仅将本案以贪污罪移送审查起诉，但公安机关未对黄某涉嫌赌博罪立案侦查。经审查，犯罪嫌疑人的贪污罪行和赌博罪行事实清楚，证据确实、充分，均需要追究刑事责任。⑦此案的争议点在于赌博罪属于公安机关管辖，未经公安机关立案侦查，检察院应如何处理审查起诉中的漏罪问题。本案具有特殊性：贪污罪的管辖机关是检察院，而漏罪赌博罪的管辖机关是公安机关。因此不能按照前文的规定，单纯的判断将案件退回补充侦查，首先要弄清贪污罪与赌博罪是该合并处理还是分开处理。六机关《关于﹤刑事诉讼法﹥实施中若干问题的规定》第六条规定：“公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院；人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合”。可见，对于检察院侦查部门移送审查起诉的案件，在审查起诉中，发现遗漏应当由公安机关立案侦查的罪行，检察院应当将此部分移交公安机关处理。就上述案件的情况来说，检察机关侦查部门向公安机关移送黄某涉嫌赌博罪的线索后，公安机关应当立案侦查，若公安机关未立案侦查，则检察机关应当履行立案监督职责，要求公安机关说明不立案的理由。如果公安机关不立案的理由成立，不应当追究黄某涉嫌赌博罪的刑事责任，则检察机关也就不应当对黄某涉嫌赌博罪提起公诉；如果公安机关不立案的理由不能成立，则应当通知公安机关立案，待公安机关移送审查起诉后，经审查符合起诉条件的，再提起公诉。⑧

通过以上对审查起诉中发现漏罪漏犯问题的分析，可以看出立案监督是使漏罪漏犯受到刑事追究的一种保障和救济。

《刑事诉讼规则》第二百六十二条规定：“对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。如果犯罪嫌疑人已经被逮捕，应当撤销逮捕决定，通知公安机关立即释放。”第二百六十三条规定：“审查起诉部门对于本院侦查部门移送审查起诉的案件，发现具有本规则第二百六十二条规定的情形之一的，应当退回本院侦查部门建议作出撤销案件的处理。”对于在审查起诉中发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为或者发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，高检规则规定检察院应当书面说明理由后将案卷退回公安机关或本院侦查部门处理，而不是作出不起诉决定。这一规定说明了一个问题，即不起诉决定的作出是建立在犯罪嫌疑人有罪的基础上，但在犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为或者有犯罪事实但并非犯罪嫌疑人所为的情况下，检察机关不能作出不起诉的决定，而应当将案卷退回公安机关或本院侦查部门处理。犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为和犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为这两种情况的区别在于立案的角度不同，一种是以人立案，一种是以事立案，其实都属于犯罪嫌疑人无罪的范畴，即对于犯罪嫌疑人来说属于不应当立案的范围。检察机关若以不起诉的方式纠正立案中的违法行为，实际上是取消了立案监督，把无罪的人错误地置于刑事被追诉者的地位，侵犯了其合法权益。立案是刑事诉讼一个独立的程序，具有把有罪的人纳入刑事程序使其受到追诉、把无罪的人排除出刑事程序使其不受追诉的过滤功能。⑨既然违法行为在立案阶段就已经发生，在审查起诉中发现犯罪嫌疑人无罪时，就应当撤销案件而不是不起诉。只是撤销案件的权利一般由立案机关行使，即公安机关或者检察院的侦查部门行使，所以检察院在发现上述情况时只能将案卷退回公安机关或侦查部门。高检规则并没有规定公安机关没有撤销案件或者没有重新侦查时检察机关应该怎么做，是否将案卷退回以后就不再理会了呢？我认为对于退回案卷后的处理检察机关可以通过行使刑事立案监督权继续进行监督，至于对“不应当立案而立案”的立案监督权该如何行使，有待于法律法规和司法解释的进一步规定、完善。

注释：