处理行政、民事争议重合案件的程序探讨思维导图

从诉讼实践来看，行政、民事争议重合案件主要有三类：第一类是以民事争议为主、行政问题作为附属问题的重合案件；第二类是以行政争议为主、民事问题作为附带问题的重合案件；第三类是行政争议和民事争议并重的重合案件。这三类案件虽然都存在着行政争议和民事争议的重合，但是性质各异，特点不同，诉讼要达到的目的也不相同。

（一）以民事争议为主、行政问题作为附属问题的重合案件

（二）以行政争议为主、民事问题作为附带问题的重合案件

（三）行政争议和民事争议并重的重合案件

如上所述，行政、民事争议重合案件比较复杂，因而有必要明确解决重合案件所要达到的目标，确立相应的处理程序规则。笔者认为在确立处理行政、民事争议重合案件的目标及程序时，需要注意以下几个问题：

行政、民事争议重合案件虽然在外表上都表现出行政争议和民事争议的重合，但基本属性并不相同。有的重合案件在本质上是民事争议案件，有的却是行政争议案件。有的重合案件中行政争议和民事争议不能分离，有的却可以分离。有的重合案件中一种争议的解决以另一种争议的解决为前提，有的则只是目的上的关联。各类重合案件的基本属性不同，诉讼要达到的目的不同，决定了对各类重合案件的审理应适用不同的程序。而不能对所有的重合案件一刀切，作简单化的处理。

司法审判的一项基本原则是“不告不理原则”，即法院审判权的行使以当事人行使诉权为前提。如果当事人不起诉，法院不得主动行使审判权。这一原则同样适用于对行政、民事争议重合案件的审理。值得注意的是，对“不告不理原则”不能作狭义理解。在审理重合案件中，如果对一类争议的解决必须以另一类争议的解决为先决条件时，法院不得以当事人仅提起一类诉讼请求而放弃对案件的审理。解决争议是法院的职责，法院应当以积极的态度而不是以消极、回避的态度履行自己的职责。对当事人来说，法院对没有起诉但作为审判前提的问题进行处理，是审判权的应有之义，不对其诉权构成侵害。当然，如果当事人没有起诉的问题虽然和请求法院审理的争议有关联，但不影响本案审理的，法院不得主动审理。

诉权是当事人的一项权利。当事人可以行使诉权，也可以放弃诉权。诉权的行使往往需要付出一定的代价，如时间、精力、费用以及其他利益。尤其是行政诉权的行使意味着当事人和行政机关直接对抗，当事人承受着较大的压力。因此，如果行政、民事争议重合案件的解决完全依赖于当事人对行政诉权的行使，将不利于重合案件的解决。从这一意义上说，如果所有的行政、民事争议重合案件都采用行政附带民事的程序，则不利于争议的解决。

按照行政权和司法权的分工，民事争议的解决属于司法权的范畴，应当确立司法最终原则。不能因为民事争议中有行政权的介入，而转而把重心放在行政问题的解决上，忽略对民事争议的解决，或者只解决程序问题不解决实体问题。因此，如果行政、民事争议重合案件在本质上属于民事争议案件，则应主要适用民事诉讼程序；如果重合案件主要是行政争议案件，则应主要适用行政诉讼程序，附带适用民事诉讼程序解决民事争议。

在司法活动中，法院裁判的统一具有重要意义。首先，这是法制统一的要求。如果法院就同一个问题作出相互矛盾的判决，将损害司法的威严和神圣，也会损坏人民法院的威信和声誉，造成不良的社会后果。其次，是解决争议的需要。相互矛盾的判决的存在意味着争议并没有得到解决。相反，还可能加深矛盾。再次，是法院判决得以实现的需要。法院对同一个案件作相互矛盾的判决，会使行政机关和当事人均无所适从，根本谈不上对判决的执行。为保证法院对行政、民事争议重合案件判决的统一，应当否定实践中当事人对重合案件中的行政争议和民事争议分别起诉、法院分别审理和判决的做法。

任何诉讼都要遵循经济原则，对行政、民事争议重合案件的审理同样如此。由于重合案件既涉及行政争议又涉及民事争议，比较复杂，因此，对重合案件的审理更要注重效益，要尽可能地降低诉讼成本。凡是一道程序能解决的，不设两道程序；凡是法院内部程序可以解决的不设外部程序。这里，一方面，要便于当事人诉讼，避免当事人时间、精力、金钱的过度浪费；另一方面，要有利于减轻法院的负担。此外，还要考虑法院内部的合理分工，以充分利用法院的资源。

行政、民事争议重合案件诉至法院后，法院适用何种程序审理，我国现行法律没有规定，司法解释同样没有对此作出规定。诉讼实践中做法各异。有的法院将重合案件作民事案件处理，假定进入诉讼的行政行为合法。有的法院采取先行后民的做法，先由行政庭对行政争议作出判决，然后由民庭解决民事争议。如果当事人对重合案件先提起民事诉讼的，则先中止民事诉讼，等待当事人提起行政诉讼，行政问题解决后，再恢复民事诉讼。也有法院对重合案件作行政附带民事处理，即行政庭在审理行政争议时附带审理民事争议。还有法院对重合案件中的行政争议和民事争议分别处理，即由当事人分别提起行政诉讼和民事诉讼，法院分别审理和判决。

在理论界，对如何处理行政、民事争议重合案件有不同的看法。归纳起来，有三种观点：第一种观点主张建立行政附带民事制度。该观点认为行政附带民事有利于法院裁判的统一，有利于争议的实际解决。此外，行政附带民事符合诉讼经济原则，既可以避免当事人时间、精力和金钱的不必要的浪费，又有利于法院内部的合理分工和充分利用法院的资源。第二种观点主张确立先行后民的原则。即像现实中的做法那样，先解决行政争议，然后再解决民事争议。该观点认为先行后民是行政权优先原则在诉讼领域的体现。先行后民有利于重合案件的实际解决，也与法院内部的分工相一致。第三种观点主张确立司法最终原则。即将行政机关对民事争议的处理视为“初审”，对初审不服，当事人可以提起民事诉讼，由法院作最终裁决。该种观点认为案件的性质不因处理机关的性质而改变。民事争议虽有行政权的介入，但不妨碍将其作民事案件处理。确立司法最终原则，有利于对重合案件的审理，有利争议的解决。

上述观点虽都有一定合理性，但也都存在不足。“行政附带民事”的确可以避免法院判决的冲突，符合诉讼经济原则。但其缺憾是对重合案件的解决要当事人行使行政诉权、提起行政诉讼为前提条件。而当事人往往出于各种考虑放弃行政诉权，致使重合案件中的争议得不到解决。此外，行政附带民事没有考虑到第一类重合案件的复杂性。并不是所有的重合案件都得不到解决。“先行后民”虽然有利于法院内部各审判庭各司其职，但存在着和行政附带民事相同的缺憾。而且，先行后民必须经过两道程序才能解决争议。并不经济。“司法最终原则”较有利于对第三类重合案件的解决，但也有明显不足。一是司法最终原则没有直接解决行政裁决的效力；二是司法最终原则不能覆盖所有的重合案件。鉴于行政、民事争议重合案件的复杂性，笔者认为在设定处理程序时不能一刀切，不宜作简单化处理。而应按照各类重合案件的不同性质，分别设定处理程序。以下是笔者对处理重合案件程序的基本构想。

（一）处理第一类重合案件的程序

（二）处理第二类重合案件的程序

（三）处理第三类重合案件的程序