标本兼治,解决“执行难”——民事强制执行法专家建议稿起草问题思维导图

在我国,20世纪90年代初就有制定独立的民事强制执行法的呼声,然而这种呼声并没有引起有关方面的重视。随着“执行难”的问题越来越突出,改革和完善民事强制执行法律制度的观念被广泛接受,并通过最高人民法院的司法解释逐渐付诸实施。1998年最高人民法院公布了《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》,此后又公布了关于人民法院执行工作统一管理、委托执行等一系列司法解释,为规范民事强制执行程序提供了一些可操作的规则。但这还不是立法,缺乏应有权威,“执行难”的问题并没有解决,社会不满情绪越来越严重,以至引起了国家权力机关和高层领导的重视。1999年7月7日,中共中央以(1999)11号文件转发了中共最高人民法院党组《关于解决人民法院“执行难”的报告》,要求全党全社会大力解决人民法院“执行难”问题,并强调要制定民事强制执行法。从此,制定独立的民事强制执行法的问题开始进入国家立法机关的视野,第九届全国人大常委会将制定民事强制执行法列入了五年立法规划,第十届全国人大常委会再次将民事强制执行法列入立法规划。

在长期的理论研究中,我们认识到,由于权力基础不同,民事执行与民事诉讼在程序制度上存在着较大的差别,民事执行与民事诉讼程序分别立法更符合客观规律。也正是由于这个原因,原来将民事执行程序规范在民事诉讼法典之中的许多国家,如日本、法国、韩国等,先后将民事执行程序从民事诉讼法中分立出来,制定了独立的民事执行法典。从我国的现实情况来看,完全有必要制定独立的民事强制执行法典。只有将民事强制执行理论研究的成果以及在实践工作中积累的经验吸收到统一的民事强制执行法典中,才能规范民事强制执行程序,解决人民法院“执行难”的问题。因此,自2000年开始,出于对国家法制建设的责任心和使命感,我们组成了一个课题组,①开始起草民事强制执行法典的专家建议稿。

三年来,在国内,课题组先后在广州、烟台、西安、长春、北京等地召开专题研讨会,广泛听取理论和实际工作者的意见,参加研讨会的各方面人员达500余人次;以书面形式征求了数十位学者和工作在民事执行第一线的法院领导的意见。在国外,课题组先后赴法国、德国、意大利、英国、日本、韩国等考察民事强制执行立法和执法情况,访问法院、律师事务所、高等院校等,实地考察民事强制执行过程。在深入调查研究和广泛听取各方意见的基础上,课题组先后九易其稿,建议稿的条目从第1稿的150多条发展到第10稿的430多条。