如何进一步完善刑事案件指定管辖制度思维导图

指定管辖是审判管辖中裁定管辖的一种情形，是相对于法定管辖而言的。规定指定管辖制度，乃是基于司法实践中存在管辖范围和权限不明或有争议，或者是有管辖权的公安机关、人民检察院和人民法院无法或不宜行使管辖权的情形。根据刑事诉讼法的规定，指定管辖包括两种情形：一是上级人民法院指定下级人民法院审判管辖不明的案件;二是必要时上级人民法院指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。刑事诉讼法第二十三条同时还规定了上级人民法院在必要的时候可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件和下级人民法院认为案情重大、复杂的第一审刑事案件可以请求移送上一级人民法院审判这样两种变更管辖的情形，但这不属于指定管辖。刑事诉讼法第二十四条、第二十五条规定的是几个同级人民法院都有权管辖，亦即依法能够确定管辖权的情形。在此情形下，案件可以改由被告人居住地的人民法院管辖，或者由最初受理的人民法院审判或移送主要犯罪地的人民法院审判。由于只有在执行这两条规定中发生争议时，才可能引起指定管辖，因此，对这两条规定的情形，不能直接理解为指定管辖。

根据刑事诉讼法有关刑事案件管辖和指定管辖的规定，可以明确两点：第一，规定指定管辖制度，侧重于审判管辖的角度，而且，最终是为了确定审判管辖;也只有在确定了审判管辖的基础上，才能够确定相对应的公安机关和检察机关对该刑事案件的管辖。第二，指定管辖是法定管辖原则的一种例外和对法定管辖原则的一种必要补充。

由于刑事诉讼法有关刑事案件指定管辖的一般规定过于粗略，如对于刑事案件指定管辖应遵循的原则，上级人民法院指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判的事由等，都没有加以明确，因此，为了有效解决刑事司法实践中案件管辖冲突问题，公检法机关均作了进一步的规定。包括：

由上述规定至少可以明确三点：一是对于管辖不明的刑事案件，可以协商确定管辖。经过协商仍有争议的，由共同的上级机关指定管辖。二是对上级人民检察院在必要时将本院管辖的国家工作人员职务犯罪案件交由下级人民检察院侦查?亦即所谓上级交办案件，应理解为指定管辖的一种;对在由犯罪嫌疑人工作单位所在地之外的其他人民检察院管辖更为适宜的情况下，由其他人民检察院管辖，也应理解为指定管辖的一种——因为非经指定管辖程序，就无法确定应由谁来作出是否“更为适宜”的判断，也无法确定应由谁来实施管辖。三是有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避等原因不宜行使管辖权的，上级人民法院也可以指定管辖。

为研究的方便起见，对公检法机关指定管辖刑事案件的司法活动，可依据公检法机关管辖刑事案件的分工，分为普通刑事案件或称非职务犯罪案件?的指定管辖和职务犯罪案件的指定管辖。特殊情况下，还包括涉外刑事案件的指定管辖。当然，视不同需要和依据不同标准，还可作其他划分。如依据案件所处诉讼环节和阶段的不同，可分为立案侦查中的指定管辖和审查逮捕、审查起诉中的指定管辖，以及审判中的指定管辖。

司法实践中，普通刑事案件的指定管辖是指根据公检法机关管辖刑事案件的分工，在普通刑事案件立案侦查中遇有管辖范围和权限不明或有争议，或者是有管辖权的公安机关无法或不宜行使管辖权情形的，首先须经由上级公安机关指定管辖。然后，随着诉讼的进程，依次经由上级检察机关和上级人民法院指定管辖。由于普通刑事案件的性质、特点和易于确定案件管辖，较少出现无法或不宜行使管辖权的情形，因而，需要上级机关指定管辖的普通刑事案件数量要少得多，存在的问题也不那么突出。

总的说来，以刑法、刑事诉讼法的修改为契机，我国的刑事立法和司法日渐成熟起来。但是，若就指定管辖的刑事司法实践而言，存在的问题较多，是不能够令人满意的。

第一，不能正确理解和适用法律条款，甚至恣意突破刑事诉讼法有关案件管辖和指定管辖的规定。如有的地方以成立专门机构、确定专门人员办理未成年人刑事案件，更好地保护未成年被告人的合法权益，确保对未成年被告人均衡量刑的特殊需要为由，对未成年人刑事案件跨地域指定管辖。其所引用的法律依据是刑事诉讼法第二十六条关于指定管辖的规定。显然，这种做法本身也突破了其所依据的法律。根据现有法律规定和法学理论，指定管辖理应针对具体的存在管辖不明或有争议、无法或不宜行使管辖权情形的个案，而不能普遍适用于某一类和尚未发生的案件。

第二，在对有管辖权的机关“无法或不宜行使管辖权”情形的掌握上，表现出极大的随意性，致使一些本可以正常审理的案件，被不适当地扩大适用指定管辖。这方面的问题，在某些涉及高级官员的职务犯罪案件中表现得尤为明显。如有文章披露：某省检察院指定某市检察院对另一城市中级法院原院长刘某受贿案审查起诉。案件进入审判阶段以后，因为某市中级法院提出不愿审理刘某一案，某高级法院又另行指定一个城市的中级法院管辖。对此案检法指定管辖前后变化的情况进行分析，可以说不仅仅是反映了检法在对案件指定管辖上意见不一致的问题，更重要的是暴露了司法实践中因为法律上缺乏对指定管辖正当理由和评判标准的规定而导致在指定管辖问题上存在一定的随意性和不受约束的倾向。

第三，指定管辖的效力问题。由于指定管辖具有法律授权的性质，因此，指定管辖具有法律的约束力。表现在：就作出指定管辖决定的上级机关而言，非依一定程序不得变更或撤销;就管辖争议双方和案件当事人而言，指定管辖具有同样的约束力。但是，由于有关指定管辖的法律规定不明确和不尽合理，而公检法机关协商指定管辖的意见也并非总能达成一致，因此，实践中公检法机关互不承认相对方指定管辖的效力，甚至拒绝受理相对方指定管辖的案件等情形大量存在。相比较而言，涉及高级官员的职务犯罪案件，因为关系重大和有高层协调，在指定管辖中会消除一些“摩擦”，但在其他职务犯罪案件指定管辖中，“摩擦”就难以避免。

第四，公检法机关的指定管辖实践失之规范。实践中，各地公检法机关对管辖争议的提出、不同情形下指定管辖程序的启动、指定管辖决定的下达等，在执行上差异很大。主要表现是：有的认为必须在对犯罪事实查证属实和已立案侦查的情况下，才能启动指定管辖程序;有的认为只要发现有犯罪事实存在，虽未经立案侦查和查证属实，也可以指定管辖。有的案件在指定异地侦查的同时，一并解决了审判管辖的问题;有的案件则是等到侦查终结或提起公诉时，再协调人民法院指定管辖。有的是上级人民法院根据同级人民检察院的意见指定管辖;有的则是下级人民法院提出指定管辖的请求，然后由上级人民法院指定管辖。有的是逐案指定管辖，有的是逐人指定管辖。还有在指定管辖决定采用的形式、指定管辖决定下达的途径和公检法机关之间指定管辖案件的移送方式等方面的做法，都极为混乱。如有的采用“决定书”的形式，有的采用“批复”、“公函”、“通知”等其他形式;有的是上级机关将指定管辖决定直接下达给案件承办机关，有的则是逐级和分次下达。

为了有效解决刑事案件指定管辖实践中的问题，有必要从指定管辖制度诸如指定管辖的原则、适用范围、权限和法律效力等几个基本方面完善现有法律规定，逐步实现刑事案件指定管辖的制度化和规范化。同时，有必要借鉴其他国家的经验，建立健全指定管辖异议制度，强化检察机关的法律监督，赋予犯罪嫌疑人、被告人、被害人与滥用指定管辖权行为相抗衡的权利。

当前，应优先解决以下几个方面的问题。

刑事案件指定管辖制度，是为了适应因案件管辖范围和权限不明或有争议，以及公检法机关无法或不宜行使管辖权等情形的特殊需要而设立的，是对刑事案件法定管辖制度的一种必要补充。但与此同时，指定管辖也意味着异地管辖，远离犯罪地，不便于调查取证，不利于核实证据，不利于证人出庭作证。因此，过多的指定管辖，不符合诉讼公正和效率的原则，势必破坏正常的诉讼秩序。以有关报道披露的“慕马案”为例：2001年，“慕马案”共有62名涉案人员被移送司法机关。根据最高人民法院的指定，江苏省南京、宿迁和辽宁省抚顺、大连、锦州、营口、丹东等7个城市的中级法院同时进行审理。仅一案就有如此大数量的被告人被指定管辖，难怪有文章称官员异地审判为“中国司法史上独特的风景线”。其价值取向和合理性问题，以及由此折射出现实中普遍缺失司法公正的问题，都值得我们深思。

司法过程中，要消除地方保护主义、部门保护主义和其他非法干扰的影响，不能寄希望于作为一项例外情形规定的指定管辖制度，而应该建立在社会进步、法制进步和司法人员职业意识、职业素养的提高这样牢靠的基础之上。追求司法公正，首要的是要按照设计某项司法制度的本意去实施该项制度。对刑事案件管辖，必须强调法定管辖的原则，指定管辖仅仅是作为例外。

为了正确、合理地运行指定管辖制度，一方面，立法上应该对指定管辖的原则和适用范围有所明确和限定，防止因立法过于原则或弹性过大而给执法办案机关留下过大的自由裁量空间，并最终导致指定管辖权的滥用。另一方面，执法办案机关要加强自我约束，坚持公正办案，克服利益驱动因素，防止和避免为了迫使下级机关执行自己的意图而行使指定管辖权。特别是就检察机关查办职务犯罪案件而言，应慎重处理好满足查办职务犯罪案件的现实需要与维护正常的诉讼秩序和节约司法资源之间的矛盾关系;对于没有确实充分和正当的改变管辖理由的职务犯罪案件，要坚持正常处理的途径，以此来增进社会和公众对司法的信心。

就确立刑事案件指定管辖制度的意义和必要性而言，指定管辖应该建立在这样的基础之上：首先，必须承认在侦查、起诉和审判的各个阶段，都会产生对案件指定管辖的现实需要。在某些情况下，甚至非经指定管辖，诉讼将无法启动和顺利进行。其次，必须承认公检法机关在各自的案件管辖范围和权限之内，依据相同的法律原则，均可指定管辖，并具有同样的约束力。譬如说，经上级公安机关指定管辖的案件，公安机关提请逮捕和移送审查起诉时，相对应的检察机关应予受理并进行审查;同样，经上级检察机关指定管辖的案件，检察机关提起公诉时，相对应的人民法院也应予受理和进行审理。除非检察机关和审判机关具有法律规定的事由或其他正当事由，方可以另行指定管辖。只有这样，才能有效避免实践中存在的重复指定管辖和互相扯皮现象，合理利用司法资源。

案件管辖是诉讼中首先需要解决的程序问题。在民事诉讼和行政诉讼中，当事人依法享有一定的意志自由。反映在案件管辖上，法律除了在上下级人民法院和同级人民法院之间就一审民事案件和行政案件的管辖进行分工以外，还赋予当事人对管辖法院享有一定的自由选择权。与此不同，刑事诉讼主要是体现国家意志和公权力的强制性质，因而刑事诉讼中有关案件管辖的规定，仅仅是在公检法机关之间就管辖范围和权限进行分工。对指定管辖，无论是检察机关，还是案件当事人，都不能提出异议。但是，借鉴其他国家的经验，为维护刑事诉讼的客观公正性，法律有必要赋予检察机关和案件当事人指定管辖异议权。

指定管辖异议，可视为一项与检察机关的法律监督职责和当事人提出回避的权利相联系的制度，对于维护刑事诉讼的客观公正性，尊重和保护当事人的合法权益，具有十分重要的意义。其应当包括两个方面的内容：一是公安机关和人民法院指定管辖，要接受检察机关的法律监督;二是公检法机关在依法行使指定管辖权过程中或之后，要告知案件当事人并听取其意见，以求公开公正。在违反法律规定指定管辖或指定管辖明显不当的情况下，检察机关和案件当事人可在一定期限内提出异议。已经判决的，可视为程序上严重违法，已进行的诉讼归于无效。

为了规范刑事案件特别是职务犯罪案件的指定管辖工作，避免司法实践中的混乱造成不合理的延长犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限，同时也为了节约司法资源，公检法机关应加强对指定管辖实践中的情况和问题进行专门的调查和研究，并对指定管辖的启动程序、所采用的方式和形式、指定管辖决定下达的途径和案件移送等方面的问题协商一致，作出统一的规定。

[1]《中华人民共和国刑事诉讼法》 第二十三条

[2]《中华人民共和国刑事诉讼法》 第二十四条

[3]《中华人民共和国刑事诉讼法》 第二十五条

[4]《中华人民共和国刑事诉讼法》 第二十六条