关于非诉执行的困境及其出路思维导图

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非诉执行是指人民法院依行政机关的申请，对未经诉讼审查的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动，其设立的目标在于力求兼顾保障人权和保证行政效率，现正在成为行政机关实现其职能的重要途径。非诉执行，曾只是行政诉讼法中一个不大受人关注的章节，但随着中国社会发展变化，其重要性却日益呈现。62年前，我党依靠人民完成了新民主主义革命，实现了民族独立、人民解放，完成了社会主义革命，确立了社会主义基本制度。

一、非诉执行的现状分析

(一)立法现状从新中国建立到改革开放前的30年间，传统专制集权理念和法治传统的缺失，导致了依法行政和保障私权的薄弱，国家片面追求行政作用的灵活和权威，漠视行政强制潜在的侵害私权的消极作用，我国基本上不存在非诉执行制度，行政强制执行活动被认为是仅限于行政机关的执行活动。改革开放以来，应公民意识的觉醒和法治政府的要求，非诉执行制度得以逐步建立，并在1989年《行政诉讼法》颁布实施后，获得迅猛发展。而作为行政机关实施行政处罚的重要依据，1996年颁布实施的《行政处罚法》关于非诉执行的规定也承接了《行政诉讼法》的立法原意，该法第51条关于行政处罚执行的规定，一定程度上扩张了法院受理非诉执行的范围。2011年出台的《行政强制法》，则确定了行政强制权的司法保留原则，行政机关在没有强制权的情况下，可申请法院强制执行，该法增加了行政机关申请执行前的书面催告程序和对法院不予受理强制执行申请裁定和不予执行裁定向上一级法院申请复议程序，确立了以书面审查为主的审查原则。而2011年1月21日公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，则废除了行政强拆，要求政府依法向法院申请执行，将万众瞩目的“强制拆迁”完全纳入了非诉执行的范畴。至此，由《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政强制法》构成了我国非诉执行制度三驾马车。

从相关法律、法规关于非诉执行规定的变迁中，可以看到我国非诉行政执行制度是在改革开放以后才逐步形成的，缺乏总体理论设计和统一的指导原则。

(二)实践现状随着当今众多的社会矛盾日益表面化，公民权和行政权冲突剧烈，改革呼声日高，社会管理创新提上日程，法院也更多的出现在社会管理第一线。但从矛盾多年的经验上看，法院的各方面工作还没有准备好，参与社会管理创新的方式和能力还有很大欠缺。主要表现在：

1.党委领导、政法委牵头的模式依然为非诉执行的主要方式。以法院的力量是难以完满完成相关非诉执行工作的。

2.敏感案件较多，易引发群体性风险事件。实践中，法院受理的非诉执行案件，主要集中于征收社会抚养费纠纷、集体经济分配纠纷、城市房屋拆迁的三方面，这些纠纷社会敏感性强，极易引发群众性风险事件，这些案件的执行，也正是法院所力有不逮的地方，所以必须依靠于前述党委领导、政法委牵头的执行模式。

3.行政机关和行政相对人利益矛盾冲突剧烈。随着社会的进步、公民法律意识的提高，公民对私权保护的要求越来越高，公民权与行政权冲突加剧，这一问题在非诉执行领域方面得以明显的体现。

公民权与行政权的冲突与矛盾，是非诉执行面临的主要矛盾，法院作为纠纷调处、矛盾解决的机构，面对当前矛盾激烈，信息发达的社会，如何在创新社会管理中找到自身的准确定位，在依法执行的同时，协调好两者之间的关系，维护社会的和谐与稳定，是现阶段非诉执行存在和面临的主要问题。

(一)如何区分界定公共利益维护公共利益，是国家机关的重要职责，也是人民法院在非诉执行中尤其是强制拆迁中最能令相对人信服的背景依据，但问题也随之而来，即由那个机关，由什么样的程序来界定相关行政措施是否是为了公共利益。现今的现实是在传统的社会管理模式下，公权机关在公众眼中均为一家，无监督制衡之实质，所作的决定几乎都被认定是官官相护，公信力不强。

(二)如何保护私权虽有在今天的法律中，没有“私权神圣，高于一切”的概念，但保护私有合法权益却日益成为重要的司法课题，2004年的宪法修正案将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法，而在物权法颁布实施后，保护公民的私有权益已成为社会共识。但在这方面仍问题频出，主要在于利益价值的认定上，如前所述，在现有社会管理模式下，强势的政府，使公众不相信在其与公权机关之间有实质中立的机构，来公正评估私有权益的价值，相关评估结果的公信力不足。另在私有权益的认定范围上，公众与公权机关也有较大分歧。

(三)在非诉执行中人民法院如何自身定位首先在非诉执行的受理审查阶段，法院的定位直接影响着审查的结果，同样在执行阶段，法院的定位也影响着执行结果。法院的地位复杂，反映了当前社会管理模式的不足，同时也反映了党委、政府复杂的心态。

(四)如何应对网络虚拟社会的挑战网络的威力在近几年日益显现，这个虚拟社会以前所未有的方式和力量影响着社会生活的方方面面，非诉执行这一社会敏感的话题更为这个网络虚拟社会所关注。因此，在网络众目关注下如何开展非诉执行工作，对法院来说是一个全新而重要的课题，这个课题涉及广泛，从非诉执行申请的审查到立案执行，执行风险的评估、执行方案的制定、执行中的灵活应对处理等等，既是对法院司法能力的考验，也是对党委、政府施政的考验。

三、对非诉执行的现实和法理分析

(一)法院的定位与作用在法理上和地方党政领导期望上有很大的差异在非诉执行中法院的定位是一个关键的问题，它关系到整个非诉执行从立案审查到执行终结整个过程的运行和结果。在地方党政领导方面，他们更多的希望法院扮演顾问和执行者的角色，而非法理上的根据法律和事实作出裁定并执行的主导者的角色。

(二)在现实中非诉执行后果的责任承担的法理分析在现实中法院扮演着顾问和出头露面执行者的角色，而非诉执行的真正主导者党委政府却处于幕后，调研数据显示，由政法委主导的非诉执行案件占了相当的比例，从笔者的经验看，所有的重大案件全部由政法委主导协调，这样的体制下，非诉执行的后果应如何承担，却是一个在法律上模糊的问题。

(三)在非诉执行中充分适用执行和解，调处公民权和行政权利益冲突的法理分析执行和解是执行中常用的执行结案方式，但在行政法学领域却一直对和解持否定态度，认为行政强制是国家机关对具体事务对相对人作出的强制措施，是以法律为依据、事实为准绳作出的决定，没有讨价还价的可能。

在社会管理创新模式下探讨非诉执行的出路，法院必须认清定位，强化社会公共事务管理的透明性、公众的可参与性，充分引导，化解矛盾，维护各方各类群体的合法权益与诉求。

(一)依法严格审查、统一协调执行从法理和现实的双重考量，法院在非诉执行中，无法不受其他诸多外力的影响而难以成为独立审查与执行的绝对主导者的角色，但依法严格审查与执行、加强与党委、政府的沟通，争取理解与支持，是法院应当努力的方向。

1.依法严格审查。非诉执行制度设计的初衷，就是为了平衡公民权与行政权的冲突，如果法院仅成为执行者，不公正审查申请执行的行政行为是否符合法律规定，无益于利益的平衡与社会稳定的维护，反而易造成矛盾冲突的加剧和群体事件的出现。法院应加强与党政机关的沟通，对于不符合事实和法律的申请不准予执行，反过来也能促进行政机关依法行政能力。

2.依靠统一协调、社会联动，主导执行。非诉执行案件敏感案件较多，面对执行力量不足的现实状况，法院自身也应形成合力，建立健全法院执行统一管理、统一协调的体制，通过上级人民法院的统一指挥、部署、协调，强化执行力量，提高执行效率。

3.明确权责，以法律约束决策的随意性。要减少非诉执行决策时的随意性，就必须明确决策者的法律责任。在现今政法委主导协调、非诉执行后果分担模糊的模式下，作为执行者的法院往往被推到责任承担的前台，而却本应直接面对相对人行政机关却退居幕后，长此以往，不仅不利于行政机关管理方式的改进，也不利于法院非诉执行工作的良性循环。

(二)通过科学司法建议，积极参与社会管理司法建议是法院坚持能动司法，依法延伸审判职能的重要途径，也是法院深入推进社会管理创新工作，提升司法能力和司法公信力的重要手段。

(三)完善现行法律、法规和政策，响应公民的合理诉求现今的行政行为所依据各种实体法律渊源，包括法律、法规和政策等，多已难以适应今天高速发展的中国社会。物权日益成为群众生计所系，房屋补偿往往赶不上房屋升值的速度，且用益物权的收入往往不含在内，使房屋的征收势必令一部分依靠原有房屋维持生计的群众难以承受，不完善的社会保障体系也使计划生育政策也面临很多的质疑，这都令非诉执行的推进面临或左或右的困境，故适时修改相应法律、法规乃至政策，响应、回复群众的合理诉求，是非诉执行良性发展的必然方向。

(四)建立评估、论证机制，打造官民间沟通平台在执行阶段应建立起风险评估、执行方案论证机制，调研相对人的社会环境，利益症结，倾听其利益诉求，分析其合理部分及相关群众的看法意见，以此形成风险评估报告和执行方案，反馈予行政机关，成为两者之间的沟通平台，以给相对人营造出法院是一个开放的，能容忍不同观点，可以自由表达观点的地方，便于行政机关更好的了解相对人的心态和诉求，使双方向合意靠拢。

(五)关注舆情，加强对虚拟社会的引导互联网深入社会各个角落的今天，汹涌澎湃的舆情对社会管理提出了严峻的挑战，也让法院在非诉执行中面临着前所未有的压力。如何正确引导社会舆情，抢占社会舆论的主动权和话语权，不仅是推进司法公正的需要，也不断提高法院参与社会管理创新的能力和水平的必然要求。为此，在非诉执行中处于风口浪尖的法院，应积极转变观念，通过适当公开网上听证、增强案件透明度，加强案件的法理宣传与舆论声势的营造，与网警配合密切监测网民舆情等方式。

五、结语

社会对以拆迁为代表的各种行政强制行为聚焦的白热化，使非诉执行进入了社会聚焦的中心，事实上是使人民法院处于风口浪尖。但问题仍在，不会因为名义上主角的变化而变化或消失，同样也不会因为名义上主角的变化而使问题迎刃而解，法院不是解决问题的良药。唯有创新社会管理，明确法院、党委、政府在非诉执行中的权责，以一个开放、包容的机制，倾听、融合各种利益诉求，以一套完善的法律体系，使私有权益得到尊重，才能真正建立起一个法院定位明确、具有公信力的、能定纷止争的非诉执行制度。